СТАТЬИ >> РАЗНОЕ

Исторический обзор регистрационной и паспортной системы

Василий Колташов, руководитель Центра экономических исследований
Института глобализации и социальных движений (ИГСО).

Было бы неверно полагать, что прописка и система внутренних паспортов, ограничивающих права граждан зоной разрешенного проживания, являются в истории исключительно российским явлением.

Напротив, подобные порядки существовали во многих странах в различные периоды времени. Они зародились на Древнем Востоке затрагивая прежде всего сельское население. Затем проявились в сословном порядке средневековой Европы. Но наиболее полное свое выражение они получили в эпоху упадка Римской империи, найдя воплощение в позднем римском праве (вульгарном римском праве, послужившем основой для средневекового и позднейшего права).

По своей сути регистрационная и паспортная системы России представляют форму ограничения рабочей силы в свободе передвижения и выбора места проживания. Паспортно-регистрационная система устроена и функционирует таким образом, что люди могут трудиться без утраты многих своих прав лишь по месту формально установленного проживания. Паспорт выступает разрешением на передвижение, одновременно свидетельствуя о постоянном месте жительства человека. Институт прописки лишает российских граждан свободного выбора места жительства. Прописка (вся система регистрационных норм) и паспорт служат лишь формальным выражением правового порядка, согласно которому человек фактически не имеет права без разрешения государственных органов покидать место, в котором обязан проживать. Переселяясь на другую территорию, где ему не принадлежит жилая недвижимость, гражданин оказывается на полулегальном положении. Получение прописки, выступающей как разрешение на проживание, становится для него крупной проблемой. Это оборачивается серьезными затруднениями всего развития российской экономики.

Порядок ограничения свободы передвижения и проживания для отдельных групп населения практиковался в истории на протяжении тысячелетий. Он мог быть очень суровым и относительно мягким, но никогда не определялся характером правителя. В основе установления норм контроля над населением всегда лежали экономические интересы определенных групп общества. Крестьян прикрепляли к земле и занятию, чтобы не дать им возможности уйти от эксплуатации. Работник, привязанный к средствам производства и конкретному месту обитания, не мог ускользнуть от феодала, присваивавшего часть крестьянского урожая и обязывавшего бесплатно трудиться на себя. С такого зависимого труженика государству удобней было собирать налоги.

Жесткость прикрепления крестьян и ремесленников зависела от интересов правящего обществом класса. В одних исторических условиях отсутствие у большой части населения прав на свободу выбора места обитания способствовало хозяйственному развитию общества, в других — являлось его тормозом. Иногда выражало глубокий кризис всей прежде существовавшей системы экономических отношений и возникавших на их основе институтов. Когда экономическое развитие требовало освобождения рабочих рук от спутывавших их ограничительных норм закона, это неминуемо происходило как вследствие общественных потрясений, так и законодательных преобразований.

Римский образец общества с широким распространением ограничительных норм в праве граждан менять место жительства, а с ним и профессию начал складываться в конце III века. Предшествовавший этому исторический период был временем глубокого кризиса всего римского рабовладельческого общества. На протяжении почти столетия средиземноморскую империю сотрясали непрерывные гражданские войны, восстания и вторжения варварских племен. Свирепствовали эпидемии. Наиболее сложный этап полосы нестабильности, продолжавшийся почти 50 лет, получил название «эпохи солдатских императоров». Накал политической борьбы был так велик, что императоры, правившие более двух лет, считались удачливыми. Никакой законной передачи власти, как правило, не происходило. Одного главу империи смещал другой.

Конец политическому хаосу положил император Диоклетиан, правивший с 284 по 305 год. Он стабилизировал управление, но установил порядок, лишавший большинство свободных жителей империи их прежних прав.

В период расцвета римского государства в Ι–ΙΙ веках в экономике господствовали товарные отношения. Все свободное население, от римских граждан до отпущенных на свободу рабов, могло беспрепятственно перемещаться по стране и выбирать себе место жительства исходя из собственных интересов. Люди не были ограничены в праве избрания профессии.

К началу IV века многое изменилось. Римская хозяйственная система переживала тяжелейший кризис: прежние отношения рушились, многие города приходили в упадок, население сокращалось. Доходы от торговли снижались. В деревне происходил переход от производства на продажу к натуральному хозяйству. Место небольших поместий с использованием рабского труда занимали крупные имения — латифундии, землю в которых возделывали арендаторы. Налоговые поступления непрерывно сокращались. Люди бежали от тягот налогов, оставляя свои занятия. Государство теряло финансовую устойчивость.

Чтобы сдержать распад старого общества, Диоклетиан принял жесткие меры. Он запретил подданным покидать места своего жительства и менять виды деятельности. Кузнецы должны были оставаться кузнецами, передавая по наследству не только имущество, но и обязательное занятие, кожевенники — кожевенниками, земледельцы — земледельцами. Владельцы мастерских или торговых предприятий обязаны были содержать их любой ценой. Все несли налоговые и иные тяготы в полной мере. После Диоклетиана другие правители империи, даже разделенной на Западную и Восточную державы, продолжали придерживаться той же политики. Самым тяжелым оказалось положение сельских арендаторов — колонов. Их статус был почти приравнен к статусу рабов. Прежний порядок заключения письменных и устных договоров с владельцем земли отменялся, колоны прикреплялись к ней навечно, были обязаны обрабатывать ее, выплачивая все подати.

Созданный правовой порядок получил название прикрепления человека к месту и роду занятий. Изменять свое положение без разрешения власти не дозволялось. Тех, кто пытался бросить потерявшее всякий смысл, но прежде приносившее плоды дело, сурово наказывали. Сословная система римского общества стала жестче, более репрессивной. Бюрократическая машина империи выросла. На протяжении IV–VI веков нашей эры императоры Западной и Восточной римских империй ужесточали порядок, установленный Диоклетианом, параллельно упрощая законодательство. Своего пика этот процесс достиг в годы правления императора Юстиниана (527–565 годы), воплотившись в его кодексе. Юридическое основание для прикрепления человека к месту и ограничения его права на передвижение было разработано в римском государстве. Это не спасло его от хозяйственного ослабления и распада. Однако правовой базис, оформленный довольно детально, был создан и в дальнейшем не раз использовался.

Корни российской системы прописки и паспортов лежат в глубоком прошлом. Вместе с зарождением на Руси феодального государства менялась вся система общественных прав и свобод. Еще до принятия христианства, княгиня Ольга отменила прежнюю практику полюдья, походов правителей за данью на формально подвластные государству племена. Вместо полюдья устанавливался оброк, собираемый уже не военной силой, а относительно мирно. Учету подлежали дворы, люди и скот племен. В зависимости от богатства подвластных земель устанавливался и регулярный оброк.

В дальнейшем, земли, прежде принадлежавшие крестьянам-общинникам, оказались собственностью феодальной аристократии — боярства, во главе которой стояли князья. Система учета голов и имущества свободных землепашцев (смердов) превратилась в систему учета богатства феодального владения. Крестьяне попадали в зависимость к его хозяевам. Помимо внесения натурального оброка, они должны были также трудиться на его пашне — отрабатывать барщину. На их плечи ложилась и другая работа в хозяйстве господина. Сопротивление закабалению свободных крестьян подавлялось, а устанавливавшийся порядок подкреплялся идеологией православного терпения и послушания. Закладывались основы многовековой системы несвободы, в новых условиях выразившейся в форме прописки и паспортного порядка.

Многие смерды пытались бежать от феодальной эксплуатации, укрываясь в диких краях и распахивая новые земли. Но феодальная экспансия шла по их следам, настигая уже на новом месте. Постепенно, столетие за столетием, феодальные отношения экстенсивно захватывали все новые и новые территории, поглощая «свободные земли». Однако географические особенности России не позволяли феодальной власти добиться полного контроля над миграцией крестьян, остановить их бегство от хозяев. Не помогала даже опора на сильную монархическую власть и бюрократию Московского царства. Если французскому или немецкому крестьянину некуда было бежать от своего господина, то русский крестьянин мог укрыться среди казаков на реке Дон или податься на Волгу.

Характерно, что установление в России паспортной системы оказалось связано с устранением государством последних свободных от феодальных норм территорий. Долгое время Московское царство вынужденно было терпеть казачью автономию на Дону. Формально эти земли входили в состав государства, но их жители имели особые права. В Москве находилось посольство Донского войска — зимовая изба. Судить казаков на территории московского государства могли лишь такие же казаки. Но главной проблемой для феодального государства оставалось правило казаков: «С Дону выдачи нет». Оно означало, что любой зависимый человек, не имевший права покидать определенное ему место проживания без разрешения господина, превращался на берегах Дона в свободного. Государство терпело такое положение исключительно из-за военной необходимости: казаки защищали его рубежи. Однако после крестьянского восстания 1707–1710 годов, в котором активно участвовали и казаки, самовольные привилегии Дона оказались ограничены.

Право личной свободы оставалось за теми, кто уже имел его. Новые переселенцы на Дон должны были либо возвращаться хозяевам, либо превращаться в зависимых людей казацкой верхушки. На Дону разрешалось отныне пахать землю, выращивать хлеб. Но наряду с небольшими наделами рядовых казаков, продолжавших нести военную службу, появлялись поместья верховых казаков, получавших аристократические титулы от царя.

Паспортная система в России установилась в начале XVIII века. В 1719 году император Петр I ввел обязательные паспорта («проезжие грамоты») для крестьян. Покидать пределы места постоянного жительства без паспортов воспрещалось. Паспорт выписывал крестьянину его господин — помещик. При задержании властями крестьянина без паспорта, он рассматривался как беглый, как нарушитель закона. К этому времени в России уже прочно установилась система крепостного права, ставшая предшественницей современной прописки. К 1721 году паспорта полагалось иметь всем лично свободным подданным империи. В их «проезжих грамотах» обязательно указывались имя, отчество, фамилия, дата рождения, губерния и город, где они проживали. Обязательным пунктом было сословие, принадлежность к которому определяла права и обязанности подданного. Российский паспорт, в отличие от паспортов в Западной Европе, не служил свидетельством личности путешественника, облегчая пересечение многочисленных границ, а являлся разрешением на перемещение.

Даже свободные люди, за частичным исключением дворянства, не могли самовольно изменять место проживания. Жить полагалось по месту прописки, т. е. «приписания» к месту. Наиболее сурово нормы этой первой прописки работали в отношении евреев, религиозных сектантов, цыган и состоявших под надзором полиции лиц. Но самыми бесправными были крестьяне, составлявшие основную часть жителей России. Причиной введения паспортов и установления крепостного права как более жесткой формы феодальной зависимости стало вхождение России в мировой рынок, но отнюдь не расширение внутреннего рынка страны. До XVI века хозяйственное развитие России мало отличалось от развития экономики Франции или Германии. Однако превращение Англии и Нидерландов в мировые центры потребления хлеба, пеньки, льна и других продуктов феодального хозяйства изменило характер формирования экономики стран Восточной Европы.

Рост собственных городов замедлился, а расширение промышленности оказалось подчинено логике развития мирового рынка. Вместо ослабления феодальной зависимости в России произошло ее усиление. Приобретя возможность выгодно поставлять за рубеж продукты своего хозяйства, русские дворяне оказались также заинтересованы в полном контроле над работником — зависимым крестьянином. Такую политику стало проводить государство, превратив к концу XVIII века крестьян не просто в зависимых людей, но низведя их до положения рабов. Для контроля над огромной массой населения страны устанавливалась паспортная система, вводился порядок прикрепления человека к господину. Крестьян стало возможно продавать, отделяя от земли.

Установление паспортно-крепостнического порядка в России обеспечило дворянские хозяйства практически бесплатными рабочими руками. В горной и металлургической промышленности массово использовался подневольный труд крепостных, приписанных к определенному месту, роду занятий и владельцу. По желанию господина люди могли быть отправлены на каторгу или сосланы в Сибирь. Крестьян позволялось истязать. Их убийство хозяином, как правило, не преследовалось. Никакого самостоятельного правового статуса они не имели, а являлись собственностью. Крепостные составляли ничтожную часть потребителей страны. Основными покупателями товаров, преимущественно зарубежных, были дворяне, за ними следовали купечество и свободные городские слои. На протяжении XVIII века, начиная с индустриализации Петра I, экономика России росла. Но главным ориентиром для нее оставался внешний рынок. Развитие внутреннего рынка страны шло крайне медленно. Бóльшая часть возникших в XVIII веке предприятий в текстильной, горной и металлургической промышленностях работала на экспорт. Сбыт сельскохозяйственных продуктов иностранным купцам оставался главным источником денежных средств русского дворянства.

Пока в мировой экономике сохранялась прежняя система международного разделения труда, Россия должна была оставаться «отсталой», на деле периферийной страной. Порядок паспортного контроля должен был делаться строже, как и общий надзор над населением. В начале XIX века были введены загранпаспорта. Со временем во внутренних паспортах появилась графа «вероисповедание». К концу XIX века внешний вид паспорта приблизился к современному. «Проезжая грамота» стала книжечкой. В паспортах начали делаться отметки о регистрации. Паспорта выдавались на год. За выдачу нового документа требовалось платить пошлину в казну.

Господство в России подневольного труда создавало колоссальное отличие ее правовой системы от системы стран, где свободный наемный труд являлся нормой. Паспортная система не была российским изобретением. К началу XVII века она существовала во всех государствах Западной Европы. Возрождая древнюю традицию греков и римлян выдавать свободным путешественникам подорожные бумаги, европейские страны вводили аналогичные документы. В них нередко указывались черты владельца: цвет волос, форма носа, бровей, рта, рост и иные признаки. Однако вслед за крахом феодального строя ускорился рост численности класса наемных работников, часто перемещавшихся по стране и менявших место проживания вместе с работой. Развитие внутренних и внешних сообщений (железные дороги, морской и речной транспорт) тоже внесло свой вклад. Паспортная система получила импульс упрощения.

Паспорта оставались, но только для выезда за границу. Внутри стран начали использоваться удостоверения личности. Никакого прикрепления человека к месту и виду деятельности не допускалось. Все это способствовало быстрому общеэкономическому развитию стран Западной Европы и США, росту благосостояния населения, а значит, и расширению внутренних рынков. Россия обслуживала этот процесс как поставщик сырья, продовольствия и покупатель промышленных товаров.

Буржуазные революции XVI – XIX веков в Европе и Америке ликвидировали феодальные ограничения на перемещение капиталов, передвижение и выбор места проживания людей. В результате возникли национальные государства с единым гражданством и национальные рынки (включая единый рынок труда). Первыми на этот путь встали Нидерланды и Англия, надолго превратившиеся в центры мирового хозяйственного развития. Затем произошло освобождение североамериканских колоний и образование США, разразилась Великая французская революция. В революционные 1848–1849 годы дух преобразования проник почти всюду в Европе. В обиход вошли такие понятия, как свобода выбора места проживания и свобода передвижения.

Крушение хозяйства, основанного на феодальных нормах, началось в России сразу после волны европейских революций 1848–1849 годов. Произведенное ими политическое преобразование старого мира обуславливалось его экономическим развитием. Начиналась эпоха новой техники, а вместе с ней и заката старых отношений. В 1861 году император Александр II под давлением крестьянских выступлений объявил об отмене крепостного права. В Европе в то время разворачивался невиданный индустриальный подъем. Цены на продовольствие шли вверх. Но чтобы продавать больше хлеба, Россия должна была его больше производить, а для его подвоза к портам требовались сети железных дорог. Опираясь только на массовый подневольный труд, достичь таких изменений было нельзя.

Без наемного труда техническое обновление страны было невозможно. Но и дворянские земли не могли бы давать больше продукта без привлечения дополнительных трудовых ресурсов. Дворянство не желало как давать крестьянам землю, так и освобождать их без выкупа. Правительство в условиях роста в низах возмущения не могло не пойти на реформы. Власть решила освободить крестьян, обязав последних отработать на господ или внести откупные платежи за получаемый в собственность (по завышенной цене) участок земли.

Административные и правовые преобразования в Российской империи были значительны. Зависимость крестьян от помещика (их бывшему владельцу) носила уже иной, правовой характер — являлась экономической, долговой. Это создавало условия для дальнейшего изменения прежней системы, в которой большинство жителей страны было практически лишено прав. Однако получение крестьянами личной свободы не означало демонтажа паспортной системы. В виде пережитка крепостного права в государстве сохранялся институт прописки. Россия оставалась страной существенных бюрократических ограничений свободы передвижения и выбора места проживания.

Паспорта выдавались подданным по месту их рождения. Переезжая в какой-либо город, они обязаны были сдавать их в полицию на прописку. Полицейские чиновники вносили в документ отметку о новом месте проживания человека и проверяли подлинность паспорта, при наличии подозрений наводили справки. Однако заменить паспорт в любом месте государства было невозможно. Для выполнения этой операции людям приходилось ехать через всю страну в родную губернию, где они заменяли старый паспорт новым. Выполнение такой операции отнимало массу времени и средств, вызывая немалые возмущения. Прежде всего паспортные затруднения касались лиц, не имевших собственного жилья, как правило, бывших крестьян, ставших городскими рабочими, класс которых начал быстро расти с 1880-х годов. В паспортах таких новых горожан значилось сословие — «крестьянин».

В 1873–1878 годах мировую экономику поразил тяжелый кризис. Вслед за ним произошло падение мировых цен на хлеб. Низкие цены на продовольствие продержались до последних лет XIX века. Но то, что стало проблемой для сельского хозяйства, обернулось выигрышем для промышленности. Крестьянские хозяйства разорялись, несмотря на меры, предпринимаемые правительством. Отток рабочих рук из сел в города усиливался. За два последних десятилетия XIX века российская индустрия прошла период беспрецедентного подъема. Резко увеличились темпы экономического роста. В страну с избытком дешевой рабочей силы хлынул иностранный капитал. В итоге производство стали за период 1895–1900 годов выросло в 5,7 раза, в то время как за период 1861–1885 годов оно возросло всего в 1,6 раза. Не менее внушительным оказалось повышение темпов роста производства и в других отраслях. Внутренний рынок России расширялся, в нем быстро возрастала доля использования труда наемных работников.

Несмотря на отмену в конце XIX века царским правительством норм, обязывающих подданных всегда иметь при себе паспорт, страна была еще очень далека от реальных свобод выбора места проживания и передвижения. Прописка паспорта в полиции не являлась простой формальностью. Получение полицейской визы в паспорте означало разрешение проживать и работать в данном населенном пункте. Паспорта являлись долгосрочными документами, за получение которых не требовалось платить пошлины. Прописка также не оплачивалась. Паспорт полагалось иметь при себе во время любого выезда более чем на 50 верст от места прописки. Для выезда из страны требовалось разрешение властей, решавших выдавать или не выдавать подданному заграничный паспорт. Проживание где-либо без прописки считалось незаконным. Человек, нанимавшийся на работу и не имеющий прописки, оказывался бесправен. Полиция всегда могла найти его пребывание в данном населенном пункте противозаконным.

С ликвидацией крепостной зависимости большая часть населения России получила личную свободу. Но эта свобода была ограничена нормами регистрационной и паспортной систем, действующих в империи. Правовой порядок страны имел массу сознательно сохраненных властью пережитков крепостнической эпохи. Прежде всего они затрагивали интересы наемных работников, не имевших частной собственности и своего жилья. Только в результате революции 1905 года российские подданные всех сословий получили возможность относительно свободно избирать место жительства. Революция принудила Николая II отменить откупные платежи, крестьяне теперь превращались в полноценных собственников своих ничтожных земельных наделов. Они также получали право покидать родные места, поскольку более не удерживались обязанностью внесения откупных платежей. Эти изменения отвечали задачам быстрого индустриального развития России начала XX века. Полицейский контроль при этом сохранялся, как сохранялись и запреты для «неблагонадежных и опасных политических элементов» проживать в промышленных центрах. Паспорта и прописка документов в полиции оставались.

Качественные перемены принес 1917 год. Падение самодержавия положило конец всему подпиравшему его сословному праву. Неравенство людей перед законом в старой России вполне отражало господство помещичьего дворянства. Теперь пережитки крепостнической России, казалось, сметались безвозвратно. Советская власть отменила паспортный режим и прописку (1918 год). Документом, удостоверяющим личность, мог быть любой документ. Заграничный паспорт выдавался только для выезда за рубеж. Передвижение по стране и выбор места проживания являлись свободными. Однако к концу 1920-х годов в стране произошли серьезные перемены.

После смерти Ленина власть в СССР оказалась в руках бюрократической прослойки. Левая оппозиция во главе с Троцким была разбита. Обращение ее к рабочим и партийным массам не дало результата. Сталин как глава бюрократии сосредоточил в своих руках основную власть. Народные массы отстранялись от управления. Из партии вычищались старые революционные кадры, ставшие «неблагонадежными». На их место приходили молодые управленцы, мало связанные с идеями большевизма. Партия разрасталась, превращаясь в лояльное новым верхам болото.

Власть бюрократии еще более возросла после мирового кризиса 1929–1933 годов, больно ударившего по экономике советской России. Резкое падение мировых цен на хлеб совпало с «кризисом хлебозаготовок». Крестьяне требовали повышения закупочных цен и не спешили сдавать зерно государству. Ответные меры власти оказались жесткими. Хлеб начали изымать, перейдя затем к принудительному созданию колхозов. К 1933 году страна оказалась совершенно непохожей на ту, какой была еще в 1928 году. Господствующими стали административно-командные методы управления. В 1932 году в СССР произошло возвращение к регистрационно-паспортной системе. Каждый советский гражданин получал внутренний паспорт. В отличие от паспорта царской России новый документ имел фотографию владельца. В паспортах содержались сведения о дате рождения, национальности, социальном положении, отношении к военной службе.

Указывались семейное положение и прописка. Для выезда за рубеж требовался заграничный паспорт и разрешительная виза. В правиле «всеобщего» распространения паспортов исключением стали колхозники, составлявшие большую часть населения страны. Паспорта не выдавались также военным, инвалидам и заключенным. В СССР была создана Паспортно-визовая служба (ПВС), включенная в структуру органов внутренних дел (НКВД). На ПВС возлагался «учет населения городов, рабочих поселков и новостроек, разгрузка этих мест от лиц, не занятых общественно-полезным трудом, а также очистка от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов» (Постановление ВЦИК и СНК от 27.12.1932 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов»). ПВС должна была регистрировать прописку населения, ставшую к 1935 году разрешительной.

Сельские труженики не имели паспортов, равно как и права ухода из колхоза и переселения в город, до 1950-х годов. Трудодень вместо формы распределения колхозной прибыли по труду был раздачей оставленной бюрократией малой части урожая. Положение колхозников было схоже с положением государственных крепостных. При Сталине практиковалось прикрепление деревень к крупным государственным сановникам, например маршалам. Такое «дарение» деревень часто означало для колхозников облегчение их положения. Без официального разрешения колхозники не имели права переселяться из деревень. Миграция рабочей силы из сел контролировалась бюрократически.

Перемены в СССР к 1934 году были налицо: вместо удостоверений личности были введены паспорта, была отменена свобода передвижения и проживания граждан. Прописка становилась формой государственного разрешения на проживание, означавшего также разрешение на трудовую деятельность. В СССР были введены трудовые книжки, где отмечалась причина увольнения работника. Свобода самостоятельно выбирать места проживания была жестко ограничена. К концу 1930-х годов бюрократия жесткими мерами остановила вызванную низкими зарплатами текучесть кадров в промышленности. Опираясь на жесткий контроль над трудовыми ресурсами страны, бюрократия смогла преодолеть кризисный период. Создание тысяч новых предприятий сделало СССР индустриально-аграрной страной. Возросла численность городского населения. Резко упала зависимость экономики от внешнего рынка. Однако созданная в 1930-е годы система не подходила для нормального (не догоняющего) экономического развития. Ко времени смерти «отца народов» в СССР проявился кризис сталинской прописки.

Проблемой номер один для советской экономики являлось сельское хозяйство. Условия жизни на селе были очень тяжелыми. Поэтому к началу 1950-х годов массовым явлением стало бегство людей из деревень, несмотря на наличие паспортного режима в городах. С 1949 по 1953 год количество трудоспособных колхозников в колхозах (без учета западных областей страны) сократилось на 3,3 млн. человек. Глубокий кризис сельского хозяйства создавал угрозу голода. Нехватка продовольствия усиливала напряженную обстановку в промышленных центрах. Реформы оказались неизбежными. Были отменены жесткие меры, направленные против тружеников села. Колхозники, как и остальные советские граждане, получили паспорта. Они смогли более свободно переезжать в города для работы или учебы. Материальное положение сельских жителей резко улучшилось. Произошло общее смягчение паспортной и регистрационной системы. При этом внутренняя миграция населения оставалась ограниченной, что противоречило Конституции. Прописка оставалась формой выражения неравенства, указывая на наличие или отсутствие у гражданина тех или иных местных привилегий. Без прописки устроиться на работу было очень сложно. Особенно сложно было получить прописку в Москве и Ленинграде. Одним из условий ее получения для мигрантов являлась работа в течение нескольких лет на непривлекательном месте («лимит»). Наличие подтвержденного рабочего места являлось условием получения прописки.

28 августа 1974 года Совмин СССР утвердил Положение о паспортной системе. Паспорта стали бессрочными. Паспортизация распространилась на все население страны. Исключение составляли только военнослужащие. Графы паспорта остались прежними. Из документа исключалась лишь строка о социальном положении, но сохранялась графа национальность. В паспорт полагалось вносить данные о браке, имеющихся детях. В нем указывалась прописка, группа крови гражданина. При изменении фамилии ввиду замужества паспорт требовалось менять. Согласно Положению 1974 года, гражданин, изменивший место жительства или выбывший в другую местность на временное проживание на срок свыше полутора месяцев, обязан был выписаться перед выбытием. Наличие жилплощади на новом месте требовалось подтвердить. После прибытия на новое место, для того чтобы прописаться, необходимо было подавать заявление с согласием лица, предоставляющего жилую площадь. Исключением были командировки, каникулы, выезды на дачу, отдых или лечение. Заболевшему вне региона прописки человеку оказывалась медицинская помощь.

При переезде на все действия по выписке и прописке, включая личные посещения государственных учреждений, гражданину отводилось три дня. Власти имели право немотивированно отказать в прописке на новом месте. После этого гражданину предписывалось в 7-дневный срок выбыть из соответствующего населенного пункта. Без прописки проживать на любой территории СССР запрещалось.

Существовавшая в СССР система прописки и паспортного контроля отвечала характеру организации советского общества с господством бюрократического слоя и государственным контролем над перемещением рабочей силы. Бюрократическое управление капиталовложениями сочеталось с административным регулированием потоков рабочей силы. Недостаточное материальное мотивирование наемных работников компенсировалось административными мерами. После скачка мировых цен на нефть в 1973 году ускорилось возвращение России на мировой рынок. Партийно-государственная бюрократия СССР осознала себя не управляющим «общенародной собственностью», а потенциальным владельцем доходных предприятий. В 1991 году консервативные силы в КПСС потерпели поражение. СССР распался. Началась приватизация. Экономические условия вновь изменились.

Отмена прописки в 1991–1993 годах оказалась формальной и временной. В 1993 году прописка законодательно заменялась регистрацией по месту жительства. Вводилось также понятие регистрации по месту пребывания. Органами регистрации оставались структуры милиции, МВД. При пребывании не по месту проживания более десяти дней требовалось пройти процедуру регистрации в течение трех суток. Милиции полагалось штрафовать всех, кто не мог доказать, что находится на новом месте менее трех суток. Важным отличием новой системы прописки от советской было прикрепления человека не к местности, а к месту проживания — конкретной жилой площади. Права гражданина де-факто привязывались к территории проживания (город, район, поселок). Не имевшие собственной либо семейной недвижимости граждане превращались в почти бесправных лиц и изгоев. Им было трудно найти работу, их отказывались лечить и признавать в государственных органах.

Не ограничиваясь новым законом, Москва и некоторые другие субъекты РФ приняли собственные правила регистрации — еще более жесткие. В 1994 году в Москве устанавливался сбор в $4000 (в то время цена 5–6 комнатной квартиры) за регистрацию лица, ранее не проживавшего в столице. Его отмена произошла лишь в 1997 году. По всей стране получение любой регистрации становилось сложным, забюрократизированным делом, требующим массы времени, а часто и немалых денег. Временная и постоянная прописка (регистрация по месту жительства и по месту пребывания) сохранила разрешительный характер. Даже при покупке жилья прописаться в нем было непросто. В Москве милиция повсеместно проверяла документы граждан. При отсутствии временной или постоянной регистрации взимался штраф или, чаще, вымогалась взятка.

Как и прежде, прописка проставлялась в паспорте. Вместо старых советских внутренних и заграничных паспортов вводились новые внутренние и заграничные паспорта. Графа «национальность» отменялась. Но пока оставались бюрократические барьеры для миграции граждан, это могло быть лишь условным шагом к представлению о населении страны как о единой нации. Заграничный паспорт требовалось получать отдельно по месту прописки. Выездных виз не существовало, но заграничный паспорт являлся, в сущности, такой визой. На получение его часто уходило несколько месяцев. Внутри страны функцию визы выполняла регистрация.

Права граждан реализовывались по принципу наличия прописки. Проживавшие не по месту постоянной регистрации лица фактически лишались права на бесплатное медицинское обслуживание по общенациональному медицинскому полису. Они не могли обычным путем устроить детей в детский сад и школу. Большая часть экономически активного, молодого и средневозрастного населения не могла приобрести и зарегистрировать автотранспорт, получить водительские права, взять в банке кредит. Переселяясь на работу в другой город, граждане России оказывались бесправными чужаками. В Москве им приходилось избегать встреч с правоохранительными органами, представители которых безнаказанно выслеживали приезжих с целью получения взяток. В таких условиях для большинства граждан РФ единство страны оставалось фикцией.

Однако было бы ошибочно считать, что создание новой паспортной и регистрационной системы произошло спонтанно или противоречило экономической ситуации. 1990-е годы были периодом крайнего хозяйственного упадка страны. Шел болезненный распад старой социальной структуры общества. Власть, отражавшая интересы новых собственников, старалась не создавать механизмы административного регулирования миграции населения, а пресечь ее. Как и в период упадка Римской империи, требовалось удержать население на старых местах, фактически воспрепятствовав ему менять место проживания. Отличие состояло в том, что Россию ожидал не крах от вторжения варваров, а кризис 1998–1999 годов и последующий бурный рост экономики.

Пережив тяжелый перелом 1998–1999 годов, Россия очутилась в новых хозяйственных условиях. Трудовые ресурсы страны оказались востребованными. Начался приток иностранных инвестиций. Новый подъем мировых цен на нефть обеспечил рост прибыли российских монополий. Сложились новые экономические структуры: корпорации, банки. Заработала промышленность. Казавшиеся лишними рабочие руки были востребованы, потребовался даже массовый приток иностранных рабочих. Бюрократическая система регистрации, паспортного контроля и дискриминации граждан по территориальному признаку стала мощным тормозом экономического роста. В 2003 году была отменена ответственность граждан за пребывание без регистрации.

В 2004 году срок регистрации увеличился с 3-х дней до 90. С этого времени миллионы людей получили возможность жить без прописки, лишь периодически выезжая в другие города и оставляя билеты как доказательство срока своего прибытия. Другим крайне умеренным шагом стало упрощение процедуры выписывания; получение новой регистрации по месту жительства аннулировало старую регистрацию.

Предприятия начали массово принимать на легальную работу иногородних граждан. Однако, проживая не по месту прописки, граждане оставались ограниченными в правах. Действующие нормы противоречили Конституции РФ. Вердикты Конституционного суда оставались без результатов. Масштаб полицейского произвола не стал меньше. Получение постоянной регистрации, не имея собственного жилья, так и осталось дорогой и крайне сложной.

По мере того как экономический рост требовал все больше рабочих рук, получить их становилось все сложнее. Переезд на новое место, где имелась подходящая работа, означал для миллионов россиян серьезные проблемы с бюрократией и потерю многих прав. В результате, при свободном движении товаров и капиталов, в стране не существовало свободной миграции работников. Это затрудняло компаниям подбор персонала и лишало людей лучшего заработка. Реальные инвестиции рисковали повиснуть в воздухе: предприятия не могли работать без нужного персонала. Регистрационно-паспортная система дробила рынок труда, снижая экономические мотивы миграции специалистов.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ:

1. Исторические корни регистрационной и паспортной систем лежат в глубоком прошлом. Российское общество не являлось первым обществом, основанным на прикреплении человека к профессии и месту проживания. Порядок, при котором не существовало свободы смены места проживания и свободы передвижения, возник еще в древности. Наиболее полное выражение он получил в период упадка Римской империи, отразившись в законодательстве (надолго ставшем образцовым) — позднем римском праве (вульгарном праве).

Возникновение феодализма привело к широкому распространению прикрепления людей к месту обитания, роду занятий и господину.

2. Основанием для будущей регистрационной и паспортной системы в России стало установление крепостного права в XVI – XVII веках. Оно не являлось признаком отсталости страны, но отвечало долгосрочным экономическими интересам феодальной знати, связанной с мировым рынком. Прежде всего крепостническая «патронажная регистрация» распространялась на сельское население, но очень часто крепостными были и рабочие.

3. В начале XVIII века в России осуществилась паспортизация населения с отражением в документах сословного положения подданных. Прежде всего введение паспортов было направленно против крестьян. Над ними устанавливался полный контроль, вплоть до продажи крепостных без земли с отделением от семьи. Пребывание крестьян где-либо вне места постоянного жительства без выданного хозяином паспорта могло рассматриваться как бегство и считалось противозаконным. Паспортизация населения и установление жесткого контроля над ним (в том числе и над лично свободными людьми) были неотделимы от установления крепостнических порядков, превративших большую часть жителей страны в рабов.

4. В отличие от России страны Западной Европы развивались в ином направлении, подчиняя при этом развитие России своей логике. Превращение Англии и Нидерландов в мировые промышленные и торговые центры позволило дворянским хозяйствам в России работать на экспорт. За рубеж поставлялись хлеб, пенька, лен и другие товары. Построенные при Петре I заводы также в значительной мере работали на экспорт (чугун, руды, иное сырье), опираясь на подневольный труд. В то же время в Западной Европе ширилось использование свободного наемного труда, что требовало не ужесточения контроля над миграцией населения (как было в России), а отказа от него.

5. Произошедшие на Западе в XVIII – XIX веках буржуазные революции привели к исчезновению как феодальных отношений, так и феодального права. Подданные превратились в граждан, завоевав также свободу передвижения и право беспрепятственно избирать место проживания. Сложились национальные рынки товаров, капиталов и труда. Это способствовало быстрому экономическому развитию, созданию передовой для своего времени индустрии и обширных транспортных сетей.

6. В России на протяжении XVIII – XIX веков (вплоть до отмены крепостного права) контроль над подданными со стороны бюрократии делался все строже. Появились заграничные паспорта. Во внутренних паспортах стало фиксироваться вероисповедание. Когда объективные условия потребовали от монархического правительства отмены крепостного права, паспортную систему пришлось менять. Крестьяне перестали быть собственностью и получили юридическую самостоятельность. При этом право в российской империи осталось сословным. Сословная принадлежность фиксировалась в каждом паспорте.

7. Отмена крепостного права и признание за всеми подданными правовой самостоятельности способствовали экономическому развитию России. При этом миграция возросла, так как многие бывшие крепостные превратились в наемных работников. Паспортную систему потребовалось менять. Особенно ощутимой оказалась необходимость перемен после снижения мировых цен на хлеб (со времени мирового кризиса 1873–1878 годов по последние годы XIX столетия), приведшего к массовой миграции из деревень и индустриальному росту России. Институт прописки был сохранен. Прописка носила разрешительный характер. Получение ее не оплачивалось. Подданные освобождались от обязанности всегда иметь с собой паспорт. Однако проживать где-либо без прописки воспрещалось. Паспорта являлись долгосрочными документами, но для получения заграничного паспорта требовалось подавать прошение.

8. После 1905 года российские подданные всех сословий получили возможность относительно свободно избирать место жительства. Революция принудила Николая II отменить откупные платежи, крестьяне теперь превращались в полноценных собственников небольших земельных наделов. Они также получали право покидать родные места, поскольку более не удерживались обязанностью внесения откупных платежей. Эти изменения отвечали задачам быстрого индустриального развития России начала XX века. Полицейский контроль сохранялся, как сохранялись запреты для «неблагонадежных и опасных политических элементов» проживать в промышленных центрах. Паспорта и прописка документов в полиции сохранялись.

9. 1917–1918 годы принесли отмену паспортов и прописки. Сохранялись лишь заграничные паспорта. Любой документ, выданный на конкретное лицо, становился удостоверением личности. В стране устанавливалась полная свобода передвижения граждан и выбора ими места проживания.

10. В результате сосредоточения всей власти в руках бюрократической прослойки общества и падения мировых цен на хлеб (влияние глобального кризиса 1929–1933 годов), в СССР развернулась форсированная принудительная коллективизация. Строго-административными методами проводилась индустриализация. Достижения прежних лет в сфере либерализации системы прописки были аннулированы. В 1933 году в стране была восстановлена паспортная система. В 1935 году появилась разрешительная прописка. Сельские жители не получали паспортов, полностью лишаясь права покидать места проживания без санкции властей. Жесткое административное управление капиталовложениями дополнялось не менее жестким управлением миграцией трудовых ресурсов, имевших низкую материальную заинтересованность.

11. К середине 1950-х годов обнаружился кризис «сталинской прописки», выразившийся в массовом бегстве колхозников в города. Проблемы приобрели общеэкономический характер, потребовав от власти реформирования паспортной и регистрационной системы. Сельские жители получили паспорта. В СССР произошло смягчение паспортного и регистрационного режима при сохранении почти полного государственного регулирования на рынке труда и контроля над передвижением населения. Паспорта стали бессрочными. В них сохранилась графа «национальность». Заграничные паспорта существовали отдельно от внутренних. Для выезда за рубеж требовалась выездная виза. Прописка выполняла функцию внутренней визы, дававшей разрешение на проживание и работу в данном регионе страны. Перемена места жительства осталась связанной с переменой места работы.

12. Отмена прописки в 1991–1993 годы оказалась непродолжительной и формальной. В 1993 году был установлен порядок регистрации по месту жительства и регистрации по месту пребывания. В России вводился строгий антимиграционный режим. Прописка и временная регистрация де-факто получали разрешительный характер. Вводимый вопреки Конституции РФ порядок прикрепления населения к местам проживания (по закону — к конкретной жилой площади) лишал граждан возможности свободного передвижения по стране с беспрепятственным выбором места проживания. В государстве сохранялось деление на внутренние и заграничные паспорта с фиксированием в первом типе документа места прописки. Реализация многих гражданских прав ограничивалась административно определяемыми зонами. Экономическим основанием установления подобного порядка являлся глубокий кризис социально-экономической структуры общества, связанный с разрушением прежних хозяйственных институтов и несформированностью новых. В этих условиях государство стремилось удержать население на «насиженных местах».

13. В 2000-е годы произошло незначительное смягчение режима прописки. После экономического кризиса 1998–1999 годов Россия вступила в полосу хозяйственного подъема. В стране сформировались адекватные мировым экономические институты, резко возрос спрос на рабочую силу, начался приток иностранных инвестиций. Действующая паспортная и регистрационная система стала мощным тормозом хозяйственного развития. В 2003–2004 годах были приняты первые, крайне слабые шаги по ее либерализации. Однако основные проблемы так и не были решены: регистрационный режим остался преградой для миграции населения и набора необходимого персонала компаниями. В стране с повсеместным распространением свободного движения капиталов и товаров рабочая сила по-прежнему остается в огромной степени прикрепленной к месту, определяемому регистрацией.

ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ИСТОЧНИКИ:

1. Википедия (материалы разделов «Прописка» и «Паспорт»): http://ru.wikipedia.org
2. История паспорта в России: http://www.pasporta.com/97.html
3. История паспорта, Электронный журнал «Час суда»: http://www.chas-suda.net/?div=articles&page=2
4. Кагарлицкий Б. Ю. Периферийная империя: Россия и миросистема. М., 2004.
5. Колташов В., Кагарлицкий Б., Романенко Ю., Герасимов И. Кризис глобальной экономики и Россия (Доклад Института глобализации и социальных движений). М., 2008.
6. Колташов В. Г. «Средний класс» в России: материальное положение, сущность, сознание. Аналитический журнал «Левая политика» №1, 2007. С. 46–53.
7. Колташов В.Г. Прописка. Информационно-аналитический журнал Института проблем глобализации «Глобальная альтернатива», 2006. http://www.aglob.ru
8. Краткий экономический словарь. М, 1958.
9. Полукарова Н. История паспорта. Электронная страница журнала «Второй паспорт»: http://www.citizenship.ru/index.php?art=202&no=11
10. Покровский М.Н. Русская история. М., 2005.
11. Постановление СОВМИНА СССР от 28.08.1974 № 677 об утверждении положения о паспортной системе СССР: http://pravo.levonevsky.org/baza/soviet/sssr4482.htm
12. Роговин В.З. Сталинский неонэп. М., 1994.
13. Материалы сайта нелегалов Москвы: http://www.nelegal.ru
14. Современная экономика. Ростов-на-Дону, 1998.

Источник: Книга "Паспортно-регистрационная система Российской Федерации. Анализ эффективности" /Под ред. Б. Л. Панича, Е. В. Ринн. — С.-Пб., 2009. — 240 с. ISBN 978-5-98240-055-0



Шарах: 100

Рейтинг популярности - на эти публикации чаще всего ссылаются:







Проектирование организации дорожного движения

Структура, сведения о подразделениях и правлении организации

mydor.ru

Скатерть для торжеств фото

Скатерти и текстиль для дома оптом, мелким оптом и в розницу

aryahome.ru

https://fastcoins.net/lineage-ii/kupit-adenu-classic/

fastcoins.net