В связи с обострившейся экономической обстановкой в конце сентября 2011 г., негативной динамикой цен на нефть, ослаблением рубля, сменой руководства Минфина России, особого внимания, на наш взгляд, требует анализ Основных направлений налоговой политики на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг.

В преамбуле Основных направлений в качестве приоритета налоговой политики обозна- чена сбалансированность доходной и расходной частей бюджета, очень осторожно обращено внимание на возможность повышения налоговой нагрузки (в первую очередь на потребление и добычу сырья) при дальнейшем росте государственных расходов, некоторые меры анонсиро- ваны как направленные на создание условий формирования в РФ Международного финан- сового центра.

По нашему мнению, предложенные рекомендации не способны реально сдерживать нара- щивание государственных расходов в сложный период времени, а часть предлагаемых мер с финансовой точки зрения малоэффективны.

Проанализируем предложения более подробно.

1) (п. 1.4) (1) В рамках налогообложения доходов физических лиц предлагается отменить стан- дартный вычет в сумме 400 руб. и установить вычет на каждого 2-го и последующего ребенка в размере 3 тыс. руб. (сейчас предусмотрен вычет 1 тыс. руб. на одного ребенка в месяц). Допол- нительные доходы бюджета в связи с отменой стандартного вычета можно оценить в 53,0 млрд руб. (400 руб. * 85 млн плательщиков * 13% ставки налога на доходы физических лиц*12 мес.) (2) . Мобилизуемые в бюджетную систему деньги в результате отмены стандартного вычета будут нивелированы недопоступлениями в результате принятия предложения по детским вычетам.

Действительно, 2 тыс. руб. дополнительного вычета на одного (каждого 2-го или последу- ющего) ребенка равнозначны недобору бюджетных поступлений в сумме 35% * 28,6 млн детей * 2 тыс. руб. * 13% = 31,3 млрд руб. (где 35% – доля детей, являющихся 2-м и 3-м ре- бенком в семье, 28,6 млн детей – численность граждан РФ в возрасте до 18 лет, 13% – ставка налога на доходы физических лиц). Итого, в бюджет дополнительно поступит всего (53,0–31,3=) 21,7 млрд руб.

На деле же происходит следующее – в многодетных регионах (традиционно – в менее эко- номически развитых республиках) снизятся поступления в местные бюджеты и потребуются субвенции из федерального бюджета, а в северных регионах (где детей вырастить гораздо сложнее и дороже в силу климатических условий, а женщины работают в народном хозяйстве и платят со своих доходов налоги в бюджетную систему) фактически будет восстановлен еще и платеж за малодетность, который коснется многих граждан. Это явно отразит перенаправле- ние личных доходов граждан одних регионов на содержание граждан других регионов (через каналы бюджетных субвенций) и может спровоцировать межнациональное напряжение. Кроме того, сами по себе меры являются малоэффективными, т.к. экономия от введения льготы на содержание детей составит 8,5 руб. в день на ребенка (= 2000 руб. * 12*13% : 365 дней).

2) (п. 4) Мерам, предлагаемым для развития финансового сектора, в Основных направле- ниях уделено особое внимание. Часть мер носит технический характер, например, направлен- ные на закрепление в тексте НК РФ положений, идентичных принятым в международных соглашениях об избежании двойного налогообложения. Предлагается вывести из-под налого- обложения проценты, выплачиваемые по облигациям. Эти проценты, согласно большинству соглашений, облагаются по месту резидентства их получателей. Поэтому введение предус- мотренной нормы в НК РФ не приведет к потерям бюджета, тем более что еще не отменены ограничения на размер процентов, принимаемых у плательщика к вычету – в соответствии со ст. 269 в РФ применяется правило длины руки (или метод тонкой капитализации). Если расходы по процентам выше установленного норматива, они к вычету не принимаются и пе- реквалифицируются в дивиденды с соответствующим пересчетом облагаемой базы по налогу на прибыль. Потерь для бюджета в результате принятия этого предложения не будет.

Влияние других предложений на ситуацию с бюджетом далеко не столь очевидно. Напри- мер, в целях интеграции в международный финансовый рынок РФ готова отказаться от при- менения к доходам от продажи акций (долей) российских организаций, более 50% активов которых состоят из недвижимого имущества, режима налогообложения, установленного для налогообложения доходов от реализации самого недвижимого имущества, т.е. по месту ре- зидентства собственника имущества. В настоящее время в соответствии с п. 5 ст. 309 НК РФ такое правило действует только при продаже акций российским собственником иностранно- му партнеру. При выкупе же акций российским покупателем у иностранного собственника налог в российский бюджет не удерживается. Эта мера в течение длительного времени яв- лялась защитной схемой для российского бюджета, не допускающей массового безналогового перераспределения имущества, полученного владельцами в ходе бесплатной приватизации, в пользу иностранных инвесторов. Ее отмена в условиях кризиса будет на руку тем российс- ким владельцам акций добывающих организаций (а именно по этим отраслям обеспеченность акций недвижимостью превышает 50%), которые легализовались за пределами РФ и не хотят платить налог с доходов в виде разницы между ценой акций по балансу (особенно, если они принималась на баланс по низкой цене, сложившейся в ходе ваучерной приватизации) и ее действительной рыночной ценой при выводе капитала за пределы РФ.

Примечательно, что предложение об отмене правила, предусмотренного п. 5 ст. 309 НК РФ, совпало с другим предложением – признать в НК РФ, что обмен ADR (American Drawing Rights), GDR (Global Drawing Rights) и иных аналогичных иностранных ценных бумаг, вы- пущенных в отношении акций (долей) российских организаций, на сами эти акции (доли) не является реализацией. Напомним, что ADR и другие аналогичные «расписки» – самостоятель- ные ценные бумаги, эмитируемые иностранными эмитентами по законам других государств, где они являются налоговыми резидентами. То есть при замене иностранных ценных бумаг на российские акции формально происходит обмен имуществом, ведь ценные бумаги по ГК РФ являются именно имуществом. Если такой обмен будет в рамках НК РФ выведен за рамки реализации, то, по нашему мнению, бюджет РФ также может недополучить средства в виде налогообложения доходов от реализации ценных бумаг по реальной рыночной цене сверх сто- имости, оцененной в балансе по ценам ваучерной приватизации. Учитывая сложность ситуа- ции, полагаем, что до внесения изменений в НК РФ вопросы идентификации таких сделок в рамках российского законодательства должны быть всесторонне исследованы с юридической точки зрения.

Еще одним спорным предложением является разрешение отнесения у владельца ценных бумаг на уменьшение налоговой базы по налогу на прибыль дебиторской задолженности по бумагам ликвидируемого эмитента (векселедателя). Защита интересов профессиональных участников ценных бумаг зачастую выстраивается по аналогии с механизмами, установлен- ными для банковской деятельности. Однако полной аналогии в этом вопросе, по нашему мне- нию, быть не может. Банки работают на чужих деньгах и на основе договоров, действующих в течение длительного срока. Сложности в банковской сфере оборачиваются большими со- циально-экономическими потерями для общества в целом. Поскольку банки перераспределяют средства между вкладчиками и заемщиками, государство принимает меры по защите интересов вкладчиков, разместивших свои временно свободные средства в экономику через посредничество банков. Для защиты жизнеспособности банков создана государственная сис- тема страхования вкладов, разрешено формирование банковских резервов с правом списания невозвращенных долгов и недополученных процентов. Что же касается резервов под обесце- нение ценных бумаг профучастников финансового рынка, то это явная льгота. Резервы под обесценение ценных бумаг были введены в отношении дилеров, т.е. собственников ценных бу- маг. До сих пор не ясно, почему коммерческий риск владельца, купившего такой актив – цен- ную бумагу, должно страховать государство в счет уменьшения обязательств такого дилера по налогу на прибыль. Дилер, в отличие от других товаропроизводителей, банков, страховых компаний, не имеет длительного производственного цикла, и его реальные риски ограничи- ваются потерями в цене ценных бумаг границами 1-го биржевого дня. В РФ, так же как в других странах, установлена предельная граница колебания цены в течение биржевого дня, которая служит демпфером против значительных биржевых потерь и таким образом защища- ет интересы участников фондового рынка. В РФ, вследствие лоббирования, интересы дилеров оказались защищенными в гораздо больше степени, чем в других странах.

Теперь в рамках Основных направлений налоговой политики предлагается еще и разре- шить списывать за счет резервов, т.е. на уменьшение общей налоговой базы (а не за счет дохо- дов от аналогичных ценных бумаг), еще и векселя с неполученными процентами (дисконтом) при банкротстве векселедателя. Согласно Женевской вексельной конвенции, вексель – это обязательство особого рода (вексельные отношения даже не регулируются в рамках ГК РФ). Обязательства по векселю – это ничем не ограниченное экстерриториальное безоговорочное право требования выплаты вексельной суммы. Проценты (дисконт) по векселю также ничем не регулируются и могут быть заявлены на любую сумму. Не ясно, зачем РФ должна разре- шать уменьшать налоговую базу на ничем не ограниченные и не регулируемые в рамках рос- сийского законодательства проценты (дисконт).

По всем рассмотренным выше предложениям сложно проследить рациональную связь с провозглашенной в Основных направлениях сбалансированностью доходов и расходов в усло- виях кризиса, возможным повышением налоговой нагрузки. Напомним, что речь отнюдь не идет об увеличении налоговой нагрузки на иностранных инвесторов, т.к. они облагаются по месту своего резидентства. Речь идет по существу об отказе РФ взимать в бюджет налоги при выводе приватизированного с незначительными затратами бизнеса из России за ее пределы с помощью всевозможных финансовых схем. Обращаем внимание на то, что налоги с доходов между ценой приобретения и рыночной ценой активов – это справедливые налоговые доходы российского бюджета, вряд стоит от них отказываться.

Другие поправки в НК РФ по налогообложению финансовых инструментов и участников финансового рынка носят технический характер и в целом могут быть поддержаны. Это каса- ется, в частности, внесения изменений в п. 1 ст. 301 НК РФ о признании финансовым инстру- ментом срочной сделки договора, подлежащего судебной защите не только по российскому, но и по применимому иностранному праву; выравнивания условий обложения НДС финансовых услуг, оказываемых российскими профессиональными участниками, с принятыми на миро- вых финансовых рынках схемами освобождения финансовых операций от НДС; изменения налогообложения дивидендов по сделкам РЕПО в целях исключения возможности уплаты налога с одной и той же суммы дважды.

3) (п. 3) Одним из важных разделов Основных направлений стал раздел, посвященный вопросам повышения акцизов на алкоголь и табак. Наше мнение по этой проблеме с учетом позиций российских экспертов было изложено в предыдущем обзоре. Кратко его можно поды- тожить следующим образом: В условиях Таможенного союза (ТС) при проведении политики в сфере акцизов РФ следует иметь в виду, что акцизы на табак и алкоголь в других странах ТС (Беларуси и Казахстане) в 3–4 раза ниже, чем в России. Ориентироваться в таких условиях на уровень европейского налогообложения этих товаров, который в свою очередь в 3–4 раза выше российского, и резко повышать акцизы преждевременно, поскольку такая политика мо- жет привести к разрушению существующего легального рынка и сопряженным с ним потерям бюджета. Об этом прямо предупреждают специалисты по табачному и алкогольному рынкам.

До настоящего времени МФ РФ проводил последовательную взвешенную политику в сфере акцизов на эти товары. Можно согласиться с продекларированным в Основных направлениях опережающим ростом акцизов по сравнению с ростом ВВП, но заложенные в этом документе темпы увеличения ставок акцизов за 3 года в 2,5–3 раза, по нашему мнению, требуют уточне- ния и согласования с экспертами.

4) (п. 5) Предложения в сфере налога на прибыль носят технический характер и касаются определения времени возникновения обязательств по уплате налога в неопределенных си- туациях: в случае государственной перерегистрации права собственности на приобретаемые основные средства; при списании безнадежных долгов, невозможность взыскания которых подтверждена постановлением судебного пристава-исполнителя об окончании исполнитель- ного производства. Эти предложения являются справедливыми и направлены на уточнение порядка исполнения налоговых обязанностей.

5) (п. 6) Предложения МФ РФ, касающиеся изменения порядка уплаты налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), предусматривают постепенный переход от индивидуальных ставок, дифференцированных по месторождениям газа, к схеме аналогичной налогообложе- нию добычи нефти (в зависимости от изменения мировой цены на углеводороды и темпов роста внутренних цен на газ). В долгосрочной перспективе МФ РФ планирует перейти на налогообложение добычи природных ресурсов на основе результатов финансово-хозяйствен- ной деятельности организации (налог на добавочный доход). Эта форма изъятия ренты, как разъяснил МФ РФ, представляется наиболее эффективной с экономической точки зрения и применяется в налоговых системах ряда развитых нефтедобывающих стран, в частности, в Норвегии, Великобритании и США. С ее внедрением возможно изменение всей системы на- логообложения природной ренты – от НДПИ и вывозных таможенных пошлин до акцизов на нефтепродукты.

Кроме того, предполагаются изменения в порядок уплаты водного налога, налога на поль- зование объектами животного мира, направленные на повышение эффективности их эксплу- атации.

6) (п. 7) Изменения, касающиеся специальных налоговых режимов, предусматривают вве- дение специальной главы, регулирующей порядок уплаты налога в форме патентных плате- жей. С 1 января 2014 г. система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности отменяется. Для индивидуальных предпринимателей ста- нет возможным выбор между общим режим налогообложения, упрощенной системой нало- гообложения или патентной системой. Организации малого бизнеса смогут выбирать между применением общей системы налогообложения и упрощенной системы налогообложения.

7) (п. 8) В очередной раз декларируется переход на уплату налога на недвижимость и в очередной раз констатируется незавершенность работ по составлению кадастра, в отсутствие которого определить рыночную стоимость для начисления такого налога не представляется возможным.

8) (п. 9) Отдельный раздел посвящен вопросам совершенствования налогового администри- рования, в котором особое внимание следует обратить на декларацию намерения сократить число льгот, предусматриваемых соглашениями об устранении двойного налогообложения. Из вопросов, которые остались пока не рассмотренными, следует выделить намерение осу- ществить мониторинг эффективности налоговых льгот (п. 2). Эта задача заслуживает всячес- кого одобрения. МФ РФ привел следующие данные: общее количество налоговых стимули- рующих механизмов составляет 191, из них 60 – по налогу на прибыль организаций, 80 – по налогу на добавленную стоимость, 20 – по налогу на имущество, 16 – по земельному налогу, 12 – по налогу на добычу полезных ископаемых и 3 – по сборам за использование объектов животного мира и водных биологических ресурсов.

Безусловной поддержки заслуживает предложение МФ РФ о ведении новых льгот только на временной основе. По нашему мнению, эта запись должна быть внесена в текст общей час- ти НК РФ.

9) Что касается такого серьезного вопроса, как ставки страховых взносов, то, по нашему мнению, пора несколько скорректировать отношение к этой проблеме. (п. 1.1) В качестве временной меры на период 2012–2013 гг. предусмотрено снижение макси- мального тарифа страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 34 до 30%, взи- маемого с выплат в пользу физических лиц, до установленной предельной величины в 512 тыс. руб. в 2012 г. и до 567 тыс. руб. в 2013 г. Для данной категории плательщиков одновременно будет установлен тариф страховых взносов с сумм превышения предельной величины базы для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в размере 10%. Поскольку ставки взносов в фонды дифференцированы в зависимости от области деятельности налогоплатель- щика (в отношении организаций, работающих в социально-значимых областях, информаци- онных технологиях и пр. установлены пониженные ставки), соответствующее снижение ста- вок предусмотрено и для организаций этих сфер. Предполагается направить на компенсацию выпадающих доходов ПФР средства федерального бюджета.

Позволим себе взглянуть на ситуацию с несколько иной точки зрения. Те поколения граж- дан, которые оказались вынужденно вовлеченными в нерыночное производство реалиями со- ветской действительности, постепенно выходят на пенсию, и число таких лиц в силу естес- твенных причин уже не возрастает, а убывает. Пик пройден. Перед теми лицами, которые оказались вовлеченными в рынок в молодом возрасте, у государства не может быть столь се- рьезных обязательств, какие оно имеет перед гражданами старших поколений (прошедших фронт, период восстановления и оказавшимися в рынке в нетрудоспособном или близком к нетрудоспособному возрасте). 20 лет назад эта проблема, действительно, была критичной, сейчас ситуация входит в обычное для рыночной экономики русло – выходящее на пенсию население вступило в рынок в возрасте около 30 лет и имело достаточно времени, чтобы поза- ботиться о себе. Поскольку лицам трудоспособного возраста доступны иные формы накопле- ний для обеспечения себя в преклонном возрасте, кроме государственных пенсий, необходимо постепенно стабилизировать общий уровень обязательств по государственному пенсионному обеспечению с учетом возможностей государственных финансов. Более беззащитными перед рынком оказываются дети и молодежь. В интересах государства, чтобы они пришли в рынок, обладая необходимым здоровьем и трудовыми навыками. По нашему мнению, пора постепен- но смещать центр государственной социальной политики в сторону новых поколений, сокра- щая изъятия из их трудовых доходов, а не наращивая их в пользу тех, кто должен был поза- ботиться о себе сам.

10) (п. 1.2, 1.3) Проявляется весьма характерная для российской налоговой системы осо- бенность – своеобразным пережитком советской эпохи является перманентная ретрансляция текущих политических выводов и оценок руководителей страны в конкретные прикладные экономические меры, налоговые стимулы. На деле политика и налогообложение не должны быть столь прямо взаимоувязаны. Политика в большой степени выражает текущие ожидания населения, основанные на восприятии всего обозримого пространства, включая жизнь за ру- бежами государства, а экономика опирается на реальные возможности конкретного региона. Задача государственной налоговой политики: не перенапрягая экономику региона, не допус- кая изъятия ресурсов, способных привести к угнетению деловой активности, осуществлять на данной территории «искусство возможного». Если такой подход не будет воспринят как осно- вополагающий, инвестиционная ситуация в соответствующем регионе будет оставаться неста- бильной, и капиталы из такого региона будут уходить.

Как только отношения финансового лизинга перестали рассматриваться в качестве эффек- тивного механизма обновления оборудования – в Основных направлениях появляется предло- жение об исключении соответствующей налоговой льготы из НК РФ. Как только руководящей партией взято направление на модернизацию и техническое перевооружение – появляется предложение о введении налоговой льготы в виде ускорения амортизации энергоэффективно- го оборудования с повышающим коэффициентом 2 к норме амортизации.

На самом деле такие льготы свидетельствуют лишь об отсутствии реального рынка и о на- личии монополизма в экономике. Российская продукция (за очень небольшим исключением) неконкурентоспособна на мировом рынке. В условиях неконкурентного рынка применение повышенного в разы коэффициента амортизации ожидаемо будет сопровождаться повыше- нием цен на продукцию у производителя, работающего на таком оборудовании. А покупате- лями продукции российских производителей по высоким ценам являются только российское государство и его учреждения, ФГУПы и пр. В условиях конкурентного рынка целью приобре- тения оборудования обычно является повышение производительности труда либо производс- тво принципиально нового изделия, пользующегося повышенным спросом – производитель согласится увеличить норму амортизации, только если это не приведет к снижению нормы прибыли на вложенный капитал. Без таких оснований увеличивать амортизацию и снижать прибыль рыночный производитель вряд ли будет. Поэтому в России повышение амортиза- ции энергоэффективного оборудования является своеобразной формой бюджетного финанси- рования в виде псевдо-налоговых стимулов. Такие специальные налоговые льготы на деле не способствуют развитию конкурентного производства, а, напротив, приводят к консервации за счет государственных средств фактически убыточных производств.

Еще одной проблемой, о которой нельзя не упомянуть в настоящем обзоре, является так на- зываемый «режим 60-66-90», введенный постановлением от 26 августа 2011 г. № 716 «О внесе- нии изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. № 1155 «О расчете ставок вывозных таможенных пошлин на отдельные категории товаров, выработанных из нефти»» и вступающий в силу с 1 октября 2011 г. Новый режим предпола- гает снижение экспортных пошлин на сырую нефть до 60%. Одновременно с этим уравни- ваются пошлины на светлые и темные нефтепродукты до 66% от пошлины на сырую нефть. Ранее они составляли 46,7% от пошлины на сырую нефть для темных нефтепродуктов и 67% для светлых. А на бензин вводится пошлина в размере 90%.

Эксперты (дискуссия состоялась на сайте BFM.ru) полагают, что режим «60-66-90» нанесет удар в первую очередь по сектору нефтепереработки: объем переработки нефти может сокра- титься как минимум на треть в первый же год действия налогового режима. МФ РФ и Ми- нэнерго, напротив, считают режим «60-66-90» оптимальным в существующих условиях. По расчетам экспертов Минэнерго, сокращение разницы ставок пошлин на нефть и нефтепро- дукты позволит снизить потери от беспошлинных поставок нефти в Белоруссию, а также сни- зить налоговую нагрузку в целом на отрасль на 3 млрд долл. в год. При режиме «60-66-90» экспорт бензина окажется не столь выгодным, что позволит предотвратить вероятность бензи- нового кризиса.

Однако проблема в том, что цена на сырую нефть определяется мировым рынком. Отечест- венным производителям в этих условиях выгоднее придержать нефть, чем перерабатывать ее в бензин и нести в связи с этим дополнительные расходы. То есть бензиновый дефицит может стать постоянной проблемой независимо от изменения режима налогообложения.

Сноски:

1. Здесь и далее рассматриваются предложения по пунктам Основных направлений налоговой политики на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг.
2. По официальным данным переписи населения России, в 2010 г. за период с 2002 до 2010 г., т.е. за 8 лет ро- дилось 12,7 млн граждан. То есть в 2010 г. число граждан до 18 лет составляет около 12,7 * 2*18/16 = 28,6 млн чел. (мы предполагаем, что в предшествующие 9 лет родилось столько же детей, сколько в период с 2002 по 2010 гг.). В расчете проектируемых доходов бюджета использованы также показатели общей численности населения России по данным переписи 2010 г. – 142,3 млн чел.; доли рождений 2-го и последующих детей в общем числе рождений, оцениваемой в 35% (например, во Владимирской области на сегодняшний момент этот показатель составляет 38%, а по данным статистики, в 2002 г. в целом по России он составлял 28%), числа плательщиков налога на доходы физических лиц (НДФЛ) с учетом работающих пенсионеров по старости (по данным Росстата всего в России около 35 млн чел. пенсионеров, в том числе по старости – 30 млн чел., из числа пенсионеров по старости примерно 20% работающие) составляет 85 млн чел. (142,3 млн чел. – 28,6 млн чел. –35 млн чел.+20%*30 млн чел).