СТАТЬИ >> ФИНАНСЫ ГОСУДАРСТВА

Макроанализ пенсионной системы России

Соловьев А.К. д. э. н., проф. Финансового университета при Правительстве РФ, директор Центра прикладных актуарных исследований НИУ ВШЭ.

В экспертном сообществе главной макроэкономической угрозой считают проблему дефицита пенсионной системы. Однако это недостаточно обосновано, поскольку дефицит Пенсионного фонда РФ обусловлен комплексом внутрисистемных и внешних факторов — в первую очередь макроэкономических.

Не решена главная проблема пенсионной системы — одновременно и ее основная цель: не создан устойчивый экономический механизм материального обеспечения всех видов трудовых пенсионеров1. Эта проблема подразделяется на две.

  1. Ликвидация бедности и нищеты. Решение проблемы бедности пенсионеров в социальном государстве традиционно осуществляется на субсидиарной основе: свои пенсионные права гражданин должен зарабатывать самостоятельно, но если их не хватит для получения законодательно установленного пенсионного минимума, то доплата к пенсии производится из госбюджета. Однако в страховой пенсионной системе бедность одних граждан нельзя преодолеть за счет секвести-рования пенсионных прав других.
  2. Стимулирование трудовой активности каждого участника пенсионной системы к формированию собственных пенсионных прав. Для решения этой сложной задачи необходимо сформировать целевые критерии этих прав. Понятно, что это не может быть пенсионный минимум, который гарантируется всем. Но это не может быть и произвольный, политически, социально или конъюнктурно установленный размер пенсии (как в советское время для людей, выработавших «полный трудовой стаж» и имевших какие-либо заслуги перед обществом).

Таким критерием для страховой системы в «продвинутой» зарубежной практике обычно принимается уровень замещения утраченного заработка, который позволяет сохранить привычный материальный уровень жизни в старости. Для этого применяется специальный показатель — коэффициент замещения. В различных странах, исходя из исторически сложившихся социально-политических особенностей, его величина различается, но в мире принят стандарт: коэффициент замещения должен составлять не менее 40% утраченного заработка работника.

В статье проанализирована российская государственная пенсионная система, особое внимание уделено тому, как она выполняет свои основные функции (предотвращает бедность и стимулирует активность работника по формированию своих пенсионных прав). Также рассматривается вопрос, как установить социально приемлемый коэффициент замещения и не допустить рост дефицита бюджета Пенсионного фонда. Мы попытаемся определить, какими должны быть внешние макроэкономические показатели, чтобы пенсионная система функционировала стабильно.

Состояние пенсионной системы России

Если сравнивать размер пенсии с прожиточным минимумом пенсионера, то проблема бедности пенсионеров практически решена в 2010 г., когда была установлена социальная доплата к пенсии для всех категорий пенсионеров, размер трудовой пенсии которых не достигает прожиточного минимума пенсионера в регионе. Но из-за повышения нижней границы размера пенсионных выплат при одновременном замораживании «верхней границы» базы начисления страховых взносов (до сих пор он установлен на уровне 1,6 среднестатистической зарплаты и ежегодно индексируется) были ликвидированы стимулы к формированию собственных пенсионных прав (см. табл. 1). Об этом наглядно свидетельствует тот факт, что по размеру вновь назначаемые пенсии ниже предшествующих. Так, если в 2002 г. среднестатистическая трудовая пенсия составила 1481,7 руб., то средний показатель назначенных в этом же году — лишь 1295,9 руб. За десятилетие эти различия не были нивелированы.

Таблица 1

Размер среднестатистических выплачиваемых и назначенных трудовых пенсий (в расчете на конец года, руб. в месяц)

Трудовая пенсия

Назначенные в отчетном году

всего

по старости

по случаю

потери кормильца

по инвалидности

всего

по старости

по случаю

потери кормильца

по инвалидности

2002

1481,7

1590,3

789,1

1153,7

1295,9

1494,8

798,3

989,3

2003

1773,8

1908,2

1008,0

1360,6

1523,6

1780,0

134,8

1144,5

2004

2060,6

2216,7

1217,5

1573,8

1797,7

2039,5

1316,0

1358,4

2005

2575,1

2763,6

1490,5

1976,9

2278,8

2556,1

1437,0

1748,7

2006

2894,8

3098,8

1690,2

2179,0

2561,8

2930,6

1620,2

1934,7

2007

3737,3

3972,7

2111,1

2863,6

3313,6

3571,1

2031,2

2614,4

2008

4652,2

4909,7

2754,2

5481,4

4152,8

4407,2

2775,5

3216,7

2009

6314,3

6630,1

3727,0

4767,1

5582,9

5878,7

3654,0

4407,3

2010

7810,6

8165,7

4809,6

5100,4

6442,3

6810,0

4314,5

5087,2

2011

8509,7

8876,0

5323,3

5496,8

6920,9

7324,1

4549,8

5502,8

Источник: форма № 94 (Пенсии) «Сведения о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий».

Особенно наглядно потеря пенсионных прав проявляется в страховой части трудовой пенсии, то есть без учета уравнительного влияния фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии (см. табл. 2).

Таблица 2

Снижение среднего размера страховой части трудовой пенсии (без фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии)

2002

2005

2008

2011

Средний размер СЧТП*, всего

930,2

1510,5

2561,9

5035,1

в том числе назначенные в отчетном году

789,7

1278,7

2210,5

3808,4

отклонение, %

-17,8

-18,1

-15,9

-32,2

Средний размер СЧТП* по старости

1013,5

1645,8

2742,6

5287,1

в том числе назначенные в отчетном году

941,2

1486,5

2405,0

4076,2

отклонение, %

-8

-11

-14

-30

* СЧТП — страховая часть трудовой пенсии.

Источники: расчеты автора; форма № 94 (Пенсии) «Сведения о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий».

Причины отставания пенсий по новым назначениям от пенсий, назначенных ранее, заключаются в следующем:

  • увеличение периода дожития при исчислении страховой части трудовой пенсии;
  • сокращение продолжительности стажевого периода, учтенного при конвертации «советских» пенсионных прав (до 01.01.1991 г. и до 01.01.2002 г.), что приводит к снижению сумм валоризации и конвертации пенсионных прав;
  • снижение размера тарифа страхового взноса на солидарно-распределительную часть пенсии (из-за увеличения отчислений на формирование накопительной пенсии до б п. п.);
  • усиление зависимости размера пенсии от размера заработка после 01.01.2002 г.;
  • зависимость среднего фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии от возрастной структуры пенсионеров, районов их проживания, наличия у них иждивенцев и группы инвалидности.

Наряду со снижением размера новых назначенных трудовых пенсий к объективным экономическим причинам, ограничивающим справедливое формирование страховых пенсионных прав, следует отнести: низкий уровень тарифных ставок при формировании этих прав, сохранение льготных тарифных режимов по страховым отчислениям для вновь возникающих рыночных сфер хозяйственной деятельности (например, для инновационных, инвестиционных, информационных секторов экономики) и низкую зарплату абсолютного большинства застрахованных в пенсионной системе лиц. Последний фактор мы считаем главным, поскольку, по экспертным оценкам, не менее 73 фонда оплаты труда составляет теневая зарплата, по которой не производятся отчисления в Пенсионный фонд (см. табл. 3).

Таблица 3

Распределение занятых по найму в зависимости от размера заработка

2012

2013

2020

2030

Численность занятых по найму (млн чел.)

46,55

46,35

45,79

45,77

Среднемесячная заработная плата (руб.)

26 402

29 562

60 502

133 920

Численность занятых по найму (млн чел.) с заработной платой*:

ниже средней в экономике (65,3 %)

30,35

30,22

29,86

29,84

равной средней в экономике (6,7%)

3,13

3,11

3,07

3,07

выше средней в экономике (28,0 %)

13,07

13,02

12,86

12,85

* В прогнозе Министерства экономического развития РФ от 13.04.2012 г. сохраняется доля фонда заработной платы в ВВП и оптимизация структуры численности занятых по найму в зависимости от уровня заработной платы.

Источник: прогноз МЭР.

Наряду с негативным влиянием зарплатного фактора, снижение размера новых назначений пенсии в действующей пенсионной системе обусловлено сокращением продолжительности стажа более чем на четыре года (только за последнее десятилетие). Это следствие безработицы и теневой занятости. В итоге, не имея объективной возможности вырабатывать принятые на международном уровне пенсионные нормы по стажу, данные категории работников априори лишаются права на достижение коэффициента замещения, определенного рекомендациями Международной организации труда (см. табл. 4).

Таблица 4

Снижение продолжительности страхового стажа по видам трудовой пенсии в зависимости от года назначения пенсии (лет)

Вид трудовой пенсии

Средняя продолжительность страхового стажа

Назначения трудовых пенсий до 2002 г.

По старости

34,3

По инвалидности

21,7

По случаю потери кормильца

24,7

Назначения трудовых пенсий после 2002 г.

По старости

30,2

По инвалидности

21,4

По случаю потери кормильца

23,2

Источник: расчеты автора по данным программно-технического комплекса системы персонифицированного учета назначений и выплаты пенсии региональных отделений Пенсионного фонда РФ.

Наряду с отмеченным выше негативным влиянием на выполнение институциональных функций пенсионной системы (в основном на формирование пенсионных прав застрахованных лиц) таких факторов, как динамика заработка и продолжительность трудового стажа, следует выделить комплекс факторов, которые негативно влияют на другую расходную составляющую пенсионной системы — финансовую обеспеченность государственных пенсионных обязательств. Так, в 2013 г. дефицит пенсионной системы запланирован на уровне 1,07 трлн руб., в 2014—2015 гг. он составит 1,1 — 1,2 трлн руб. По отношению к объему ВВП недостаток собственных средств в долгосрочной перспективе прогнозируется на уровне 2,1—2,3% (см. табл. 5). Следует отметить, что с макроэкономических позиций размер такого дефицита вполне управляем, он не может послужить сколь-нибудь значимой причиной финансовой дестабилизации в стране. Однако сохранение такого дефицита неотвратимо ведет к снижению коэффициента замещения средней трудовой пенсии с 38 до 23% средней заработной платы в экономике. В связи с этим необходимо выявить факторы формирования данного дефицита.

Таблица 5

Прогноз недостатка собственных средств в распределительном компоненте бюджета обязательного пенсионного страхования

2015

2020

2030

2040

2050

Объем, трлн руб.

-1,2

-3,1

-6,4

-13,3

-24,2

Доля ВВП, %

1,5

2,3

2,1

2,2

2,3

Источники: расчеты автора; федеральный закон от 03.12.2012 № 218-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2013 и плановый период 2014—2015 годов»; прогноз Министерства экономического развития Российской Федерации от 13.04.2012.

Возможности финансирования пенсионной системы

Рассмотрим институциональные причины дефицита Пенсионного фонда РФ. Пенсионная система России — многокомпонентная, динамически меняющаяся экономическая система. Ее стабильное функционирование зависит от комплекса факторов (демографических, макроэкономических, трудовых), от модели государственного пенсионного обеспечения (солидарно-страховой, накопительной, бюджетной).

Государственное регулирование внешних факторов развития пенсионной системы предусматривает:

  • в сфере демографии: повышение рождаемости, снижение смертности в детском и трудоспособном возрастах, контролируемое использование внешней трудовой миграции, улучшение качества здравоохранения и профилактики заболеваемости;
  • в сфере макроэкономики: опережающее повышение производительности труда, увеличение заработной платы, снижение уровня инфляции, ликвидацию теневой экономики;
  • в сфере рынка труда: недопущение сокрытия зарплаты, создание новых рабочих мест и снижение уровня безработицы, сокращение рабочих мест с вредными и опасными условиями труда.

Эксперты Всемирного банка с конца XX в. формируют убеждение, что при солидарно-распределительной пенсионной модели, финансирующей накопленные пенсионные обязательства из текущих страховых поступлений, демографический кризис неизбежно приведет либо к чрезмерному росту нагрузки на страхователей (или федеральный бюджет), либо к снижению пенсий.

Но демографический кризис прогнозировали и в конце XX в., и во втором десятилетии XXI в., а последние прогнозы демографов относятся уже к середине XXI в. Чтобы нивелировать негативные демографические последствия для долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы, рекомендуется отказаться от базового принципа — солидарности поколений — в пользу индивидуально-накопительных способов пенсионного страхования. Накопительные способы призваны нейтрализовать прямое влияние сокращения численности младших поколений на финансовую обеспеченность пенсионных обязательств. Но насколько это предложение верно? Чтобы ответить на этот вопрос, рассмотрим макроэкономические параметры, которые используются при прогнозировании развития пенсионной системы (Соловьев, 2012а).

Первый параметр — продолжительность жизни населения в возрасте выхода на пенсию (55 лет у женщин, 60 лет у мужчин) (Вишневский и др., 2012). В 2016 г. этот показатель составит 22,1 года, а к 2030 г. прогнозируется на уровне 22,5 года, то есть в течение этого времени среднестатистический пенсионер будет получать пенсию. Второй параметр — численность наемных работников. С 46,3 млн человек в 2012 г. их число снизится к 2030 г. до 40,8 млн и сохранится на таком уровне до 2040-х годов. Поэтому до 2030 г. нагрузка пенсионной системы на работающих по найму будет расти, а к началу 2030-х годов численность получателей трудовой пенсии окончательно сравняется с численностью основных плательщиков — наемных работников (см. рис.).

Чтобы ответить на вопрос, насколько это критично для стабильности пенсионной системы, проанализируем современную ситуацию. В настоящее время соотношение пенсионеров и населения в трудоспособном возрасте в целом не столь критично: на 100 пенсионеров по труду приходится около 120 наемных работников, но уже сейчас по данным за 2012 г. каждый шестой субъект Российской Федерации имеет соотношение работающих и пенсионеров не более 1 к 1. При таком соотношении для поддержания в прогнозируемом периоде трудовых пенсий на уровне 40% текущей средней номинальной начисленной зарплаты в экономике тариф страховых взносов должен составлять 33,6% от заработной платы (без ограничения размера базы для начисления страховых взносов).

Прогноз численности получателей трудовых пенсий

Почему соотношение пенсионеров по труду и отчисляющих в Пенсионный фонд РФ в данный момент почти один к одному? Ответ простой: платят не все занятые. По данным Росстата, удельный вес населения в трудоспособном возрасте (88,8 млн человек) составляет 62,6% численности постоянного населения, доля лиц старше трудоспособного возраста — 21,4%, то есть на 100 человек старше трудоспособного возраста в 2012 г. приходилось 292 человека в трудоспособном (соотношение 1:2,92). Однако, как уже было сказано, не все платят в Пенсионный фонд. Чтобы показать, насколько это критично для стабильности пенсионной системы, рассчитаем долю отчислений в Пенсионный фонд, если бы выполнялись два условия: в полном объеме страховые взносы поступали за всех лиц трудоспособного возраста, занятых трудовой деятельностью, а не только наемных работников; право на получение трудовой пенсии имели только люди старше трудоспособного возраста (нет «льготников» и «досрочников» всех категорий). В этом случае тариф страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, необходимый для обеспечения минимального 40/ о-го солидарного коэффициента замещения текущей средней начисленной заработной плате в экономике всем получателям пенсии, номинально мог бы составить не более 14%, то есть почти в два раза ниже нынешнего уровня.

Но в действительности каждый пятый из получающих трудовую пенсию не достигает общеустановленного пенсионного возраста. Это получатели досрочных пенсий по старости в соответствии со ст. 27-28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», пенсионеры по инвалидности и по случаю потери кормильца. Таким образом, на рынке труда на 100 пенсионеров приходится порядка 255 трудоспособных граждан (соотношение 1:2,55). Отсюда следует, что необходимый тариф страховых взносов должен быть увеличен до 15,7%. Отметим, что данная величина ниже, чем в европейских странах.

Однако уровень занятости трудовых ресурсов в экономике России составляет около 70%, то есть лиц, за которых должны уплачиваться взносы, почти на 73 меньше, чем формально трудоспособных граждан. Таким образом, нагрузка системы обязательного пенсионного страхования — соотношение численности занятых в экономике и получателей трудовых пенсий — должна пропорционально возрасти и составить 1,83 (соотношение 1:1,83). Для поддержания финансовой устойчивости такой системы (обеспечивает пенсию на уровне 40%) тариф отчислений от фонда заработной платы должен пропорционально возрасти и составить 21,8%.

Но не все занятые в российской экономике уплачивают страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, а индивидуальные предприниматели, численность которых постоянно возрастает, формируют свои пенсионные права на льготных основаниях — исходя из минимального размера оплаты труда. В результате величина отчислений этой группы граждан более чем в 3 раза ниже отчислений среднестатистического наемного работника. Таким образом, основная нагрузка по финансовому обеспечению системы обязательного пенсионного страхования лежит на работающих по найму гражданах.

Снижение тарифа страховых взносов без сокращения численности пенсионеров и размера пенсий возможно только при увеличении численности уплачивающих взносы.

Вернемся к прогнозу на 2030 г. По оценкам, численность населения в трудоспособном возрасте составит 77,7 млн человек, то есть на 100 пенсионеров по труду будет приходиться 167 человек в трудоспособном возрасте. Если все они будут в полной мере выплачивать взносы в Пенсионный фонд, то требуемый тариф составит 24° о, то есть фактически сегодняшний уровень нагрузки.

Достижению финансовой стабилизации будет способствовать последовательное сокращение и ликвидация скрытой оплаты труда. В 2000—2003 гг. величина скрытой оплаты труда постепенно снижалась с 59,3 до 45,5% фонда заработной платы (см. табл. 6), но с 2006 г., после проведения налоговой реформы (снижения ставки единого социального налога в Пенсионный фонд РФ на 8 п. п.), доля скрытой оплаты труда выросла до 54,9% к 2010 г. При этом ее удельный вес в ВВП постоянно рос: с 11,09% в 2000 г. до 13,9% в 2010 г.

Таблица 6

Динамика скрытой оплаты труда

Показатель

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

[1] Скрытая оплата труда, млрд руб.

810

994

1249

1496

1995

2551

3450

4450

5200

5790

6450

[2] Фонд заработной платы, млрд руб.

1367

1972

2648

3291

3973

4948

6137

7984

10242

10607

11746

Соотношение [1] к [2], %

59,25

50,38

47,17

45,47

50,22

51,56

56,21

55,74

50,77

54,59

54,91

Доля скрытой оплаты труда в ВВП, %

11,09

11,11

11,54

11,33

11,72

11,80

12,82

13,38

12,60

14,91

13,92

Источники: расчеты автора; отчеты Росстата «Среднесписочная численность и начисленная заработная плата работников организаций по видам экономической деятельности по федеральным округам и субъектам Российской Федерации» за 2000—2010 гг.; статистические сборники Росстата «Национальные счета России» в 1997—2004 гг. и 2004—2011 гг.

Начисление взносов на скрытую оплату труда принесло бы в бюджет Фонда свыше 1,4 трлн руб., при условии, что дефицит в 2013 г. составит менее 1,1 трлн руб. Это позволило бы в пределах указанной суммы в два раза увеличить индексацию всех видов пенсий.

Анализ показывает, что для обеспечения финансовой устойчивости бюджета Пенсионного фонда РФ необходимо принять меры по изменению демографических, экономических и социально-трудовых факторов, то есть направленных, с одной стороны, на увеличение численности населения, способного к трудовой деятельности, а с другой — на более активное вовлечение всех секторов рынка труда в активное формирование собственных пенсионных прав на основе легализации заработной платы. Однако экономический эффект от этих мер проявится только в средне- или даже в долгосрочной перспективе. Поэтому особое внимание государство должно уделять тем факторам, на которые оно может повлиять.

Меры стабилизации пенсионной системы

В сложившихся экономических и демографических условиях невозможно создать эффективную пенсионную систему только путем параметрических реформ внутри государственной пенсионной системы2. Без адекватного изменения демографических и макроэкономических факторов с учетом заданных параметров пенсионной системы любые эксперименты по сбалансированности ее бюджета сведутся либо к повышению тарифа страховых взносов, либо к поиску незарплатного/ общеналогового источника финансирования, либо к различным способам сокращения численности пенсионеров (повышение возраста, увеличение требований по стажу, замораживание индексации пенсии, секвестирование пенсионных прав работающих пенсионеров и т. п.).

Рассмотрим, как внешние и внутренние факторы могут влиять на сбалансированность пенсионной системы.

Внутренние факторы преодоления дефицита Пенсионного фонда РФ. Сразу оговоримся, что оптимизация условий формирования пенсионных прав в данной ситуации принципиальной роли не играет, поскольку при недостатке финансовых ресурсов ее стабилизирующее влияние на бюджет Пенсионного фонда будет незначительным.

Если основываться на базовом принципе страховой пенсионной системы — адекватности пенсионных обязательств накопленным страховым правам, то к причинам недостатка финансовых ресурсов (см. табл. 7) можно отнести3:

  • недостаточность 4 п. п. тарифа на финансирование базовой составляющей трудовой пенсии;
  • отвлечение б п. п. тарифа из распределительного компонента пенсионной системы на накопительную часть трудовой пенсии, финансовое бремя которого в связи с этим увеличивается;
  • недостаточность тарифа для выплаты досрочных и льготных пенсий;
  • недостаточность тарифа на страховую часть трудовой пенсии (около 5 п. п.).

Эти проблемы, выражающиеся в недостаточности тарифа на все основные виды выплат из бюджета Пенсионного фонда РФ, обусловлены влиянием внешних факторов, на которые пенсионная система не может воздействовать.

За время, прошедшее после пенсионной реформы 2002 г., эффективный тариф на страховую часть трудовой пенсии снизился с 9,85% (в 2002 г.) до 9,34% (в 2009 г.). Причиной стало длительное отсутствие индексации границ базы для начисления страховых взносов (они были пересмотрены единожды в 2005 г.). Дополнительным фактором снижения эффективного тарифа на страховую часть стал отток средств в накопительный компонент пенсионной системы, так как с 2002 г. в структуре численности застрахованных лиц увеличилась доля лиц, родившихся после 1967 г.

Таблица 7

Причины дефицита бюджета ПФР в расчете на 2013 г. (млрд руб.)

Дефицит бюджета ПФР

-1070,4

в том числе:

ФБР*

-583,4

доходы

1434,0

в том числе:

солидарная часть тарифа

1104,2

трансферт по выпадающим доходам

329,9

расходы

2017,4

в том числе:

выплата ФБР*

1906,8

в том числе досрочникам по старости

145,0

расходы на погребение

7,8

начисленные, но не уплаченные страховые взносы

3,9

обеспечение текущей деятельности фонда

99,0

СЧТП**

-487,0

доходы

1694,2

в том числе:

страховые взносы

1661,9

дополнительный тариф на досрочников

24,7

расходы

2181,2

выплата СЧТП** без валоризации

2181,2

в том числе досрочникам по старости

177,0

* ФБР — фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии.

** СЧТП — страховая часть трудовой пенсии.

Источники: расчеты автора; Федеральный закон от 03.12.2012 № 218-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2013 и плановый период 2014—2015 годов».

Вследствие несбалансированной тарифной политики финансовая устойчивость пенсионной системы в современных условиях — текущая и долгосрочная — основана на субсидиарной поддержке за счет трансфертов из федерального бюджета. Текущий дефицит бюджета ПФР по собственным средствам составит в 2014 г. 1,1 трлн руб., или 1,5% ВВП. Таким образом, недостаточность тарифа составит 7,7% фонда заработной платы. В течение всего прогнозного периода до 2050 г. дефицит — и как доля ВВП, и выраженный в п. п. тарифа — увеличится по сравнению с уровнем 2014 г. Удерживать долю дефицита на нынешнем уровне удастся лишь за счет постепенного снижения коэффициента замещения и невыполнения ориентиров по увеличению соотношения пенсии и минимального прожиточного минимума (см. табл. 8).

При этом дефицит страховой части трудовой пенсии меньше, чем дефицит ее фиксированного базового размера. Однако в долгосрочной перспективе доля дефицита по страховой части трудовой пенсии возрастет вдвое — до 1% ВВП, а по ее фиксированному базовому размеру — до 1,3 % ВВП.

Исходя из проведенного анализа причин формирования дефицита страховой пенсионной системы для решения проблемы финансовой обеспеченности государственных пенсионных обязательств нужно устранить выявленные факторы, формирующие данный дефицит: недостаточный страховой тариф на сформированные пенсионные права пенсионеров (несбалансированная тарифная политика), правовые основания для нестрахового перераспределения пенсионных прав (льготные и досрочные виды пенсий). Также необходимо компенсировать финансовые ресурсы, изымаемые из солидарного перераспределения на формирование индивидуально-накопительных прав будущих поколений (Соловьев, 2011).

Таблица 8

Прогноз дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ

2014

2015

2020

2030

2040

2050

Всего, млрд руб.

1107,1

1229,8

3 063

6 386

13 292

24 175

в % ВВП

1,5

1,5

2,3

2,1

2,2

2,2

в % тарифа с действующим «потолком»

7,7

7,7

11,8

11,1

11,5

11,5

в том числе:

дефицит по ФБР*, млрд руб.

707,1

775,9

1836

3577

7697

13 674

в % ВВП

1,0

1,0

1,4

1,2

1,3

1,3

в % тарифа

4,9

4,9

7,1

6,2

6,7

6,5

дефицит по СЧТП**, млрд руб.

400,0

453,9

1227

2 808

5595

10 501

в % ВВП

0,5

0,5

0,9

0,9

0,9

1,0

в % тарифа

2,8

2,8

4,7

4,9

4,8

5,0

* ФБР — фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии.

** СЧТП — страховая часть трудовой пенсии.

Источники: расчеты автора; Федеральный закон от 03.12.2012 № 218-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2013 и плановый период 2014—2015 годов»; прогноз Министерства экономического развития Российской Федерации от 13.04.2012.

В то же время отдельные эксперты рассматривают альтернативные варианты решения проблемы дефицита: ограничение индексации пенсионных прав и пенсий (в частности, переход от индексации по темпу роста зарплаты на инфляцию), повышение пенсионного возраста, невыплата (либо какое-либо ограничение) трудовых пенсий работающим пенсионерам, расширение индивидуально-накопительной составляющей обязательного пенсионного страхования и т. п. (Гурвич, Кудрин, 2012). Однако подобные альтернативные варианты параметрических реформ неизбежно сталкиваются с институциональными противоречиями в страховой пенсионной системе, базовым принципом которой должна служить эквивалентность размера трудовых (страховых) пенсий сформированным пенсионным правам в трудоспособный период застрахованного лица. На практике это означает, что при увеличении трудового стажа работника и сокращении периода «дожития» (периода реализации страховых прав) ему должны вернуть весь объем прав, только за более короткий период. В противном случае это не страхование.

Требует решения вопрос об изменении тарифа для лиц, уплачивающих страховые взносы в фиксированном размере (индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы, частные детективы и др.), который существенно ниже обычного страхового взноса, хотя указанные категории граждан пользуются тем же объемом пенсионных прав, что и остальные застрахованные лица. Здесь возможны два варианта — выравнивание тарифа страхового взноса для всех категорий застрахованных лиц либо установление для льготных категорий добровольного пенсионного страхования (вместо обязательного) в страховых компаниях или негосударственных пенсионных фондах (Соловьев, 2012b).

Основной вывод, который следует из анализа условий развития отечественной пенсионной системы, состоит в том, что выполнение функций по материальному обеспечению пенсионеров в страховой пенсионной системе и ее долгосрочная устойчивость зависят от макроэкономического и демографического развития страны. Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о распространении системы обязательного пенсионного страхования на все категории трудовых ресурсов (государственных служащих, проходящих военную и правоохранительную службу в соответствующих силовых ведомствах, по аналогии с государственными гражданскими служащими, которые подлежат обязательному пенсионному страхованию на общих основаниях). Это позволило бы ликвидировать проблему дефицита Пенсионного фонда РФ, поскольку страховые отчисления в отношении новых категорий застрахованных лиц стали бы поступать в текущем периоде, а обязательства по их пенсионному обеспечению возникли бы через 15—20 лет.

Автор выражает искреннюю благодарность Е.Б. Новиковой, Н.Н. Нуриевой, М.И. Лейковой, Н.Н. Сорочкиной за помощь в получении данных.


1 Трудовые пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца.

2 Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации / Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.12.2012 № 2524-р.

3 Заключение на основе расчетов автора.


Список литературы

Вишневский А., Васин С, Рамонов А. (2012). Возраст выхода на пенсию и продолжительность жизни // Вопросы экономики. № 9. С. 88 — 109. [Vishnevskii А., Vasin S., Ramonov А. (2012). Retirement Age and Life Expectancy in the Russian Federation // Voprosy Ekonomiki. No 9. P. 88 — 109.]

Гурвич E., Кудрин A. (2012) Старение населения и угроза бюджетного кризиса // Вопросы экономики. № 3. С. 52—79. [Gurvich Е., Kudrin А. (2012). Population Aging and Risks of Budget Crisis // Voprosy Ekonomiki. No 3. P. 52—79.]

Соловьев A. (2011). Преодоление дефицита пенсионной системы России // Финансы. № 8. С. 61 — 64. [Solovyev А. (2011). Overcoming the Pension System Deficiency in Russia // Finansy. No 8. P. 61 — 64.]

Соловьев A. (2012a). Актуарный прогноз долгосрочного развития пенсионной системы России // Экономист. № 6. С. 55 — 64. [Solovyev А. (2012а). Actuarial Forecast of Long-term Pension System Development of Russia // Economist. No 6. P. 55 — 64.]

Соловьев A. (2012b). Базовый элемент пенсионной системы // Финансы. № 12. С. 57—62. [Solovyev A. (2012b). Basic Element of the Pension System // Finansy. No 12. P. 57-62.]

СТАТЬИ >> ФИНАНСЫ ГОСУДАРСТВА

Принципы налогообложения и виды налогов

Автор: Бopис Aбpaмoвич Paйзбepг, доктор технических и экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института макроэкономических исследований при Министерстве экономического развития и торговли РФ.

Не всякий обязательный платеж может считаться налогом. Специфика налогов заключается в их соответствии определенным принципам. Налоги представляют собой ядро налоговой политики государства, а сама налоговая политика — часть экономической политики. Поскольку в настоящее время налоги используются как инструмент экономической и структурной политики, уровень налогового бремени устанавливается в зависимости от конкретных задач государственного регулирования и особенностей экономической ситуации.

Не всякий обязательный платеж может считаться налогом. Специфика налогов заключается в их соответствии определенным принципам. Впервые принципы налогообложения были сформулированы Адамом Смитом в работе «Исследования о природе и причинах богатства народов» (1776). Он предложил рассматривать три источника налога: ренту, прибыль и заработную плату. Приведем общие воззрения Адама Смита на эту проблему, так как они и сегодня интересны.

  1. «Подданные государства должны по возможности, соответственно своим способностям и силам участвовать в содержании правительства, то есть соответственно доходу, каким они пользуются под покровительством и защитой государства. Всякий налог, заметим это раз навсегда, который в конечном счете падает только на один из трех вышеупомянутых видов дохода (рента, прибыль, заработная плата), является обязательно неравным, поскольку он не затрагивает двух основных.
  2. Налог, который обязывается уплачивать каждое отдельное лицо, должен быть точно определен, а не произволен. Срок уплаты, способ платежа, сумма платежа — все это должно быть ясно и определенно для плательщика и всякого другого лица.
  3. Каждый налог должен взиматься в то время или тем способом, когда и как плательщику должно быть удобней всего платить его.
  4. Каждый налог должен быть так задуман и разработан, чтобы он брал и удерживал из кармана народа возможно меньше сверх того, что он приносит казначейству государства».

Как видно из приведенного текста, А. Смит исходил из следующих принципов налогообложения:

  • равномерность, то есть равнонапряженность налоговых изъятий, единство требований государства к налогоплательщикам, всеобщность налоговых правил;
  • определенность, означающая четкость, ясность, стабильность основополагающих характеристик налоговой системы, их неизменность в течение длительного периода времени (это касается в первую очередь перечня взимаемых налогов и уровня налогового изъятия);
  • простота и удобство, понимаемые в прямом смысле этих слов;
  • неотягощенность, то есть умеренность налогов, относительно невысокий уровень налоговых сумм, уплата которых не ложится тяжким бременем на налогоплательщика.

В рационально построенной системе налогообложения соблюдение этих принципов становится очевидным, однако на практике последние два принципа реализуются не всегда. Поскольку в настоящее время налоги используются как инструмент экономической и структурной политики, уровень налогового бремени (в рамках, определяющих неугнетающий характер налогов) устанавливается в зависимости от конкретных задач государственного регулирования и особенностей экономической ситуации.

Формирование налоговой системы происходит на стыке взаимодействия рыночных механизмов и механизмов административно-распорядительных. Поэтому, с одной стороны, установление и взимание налогов есть прерогатива власти, а с другой стороны, формирование перечня налогов и установление уровня налогового бремени на организации и население диктуется условиями рынка и уровнем развития экономики.

Перечисленные выше исторически сложившиеся принципы оказались применимыми и к современному налогообложению. Однако по мере развития регулирующей функции государства в сфере налогообложения пришлось расширить их перечень. В ходе подготовки российского закона о налоговой системе были выдвинуты такие принципы:

  • всеобщность — охват налогами всех экономических субъектов, получающих доходы;
  • стабильность — устойчивость видов налогов и налоговых ставок во времени;
  • равнонапряженность (платежеспособность) — взимание налогов по идентичным для всех налогоплательщиков ставкам, в доле от дохода и прибыли с тем, чтобы относительная налоговая нагрузка была примерно равной для субъектов с разными уровнями доходов;
  • обязательность — принудительность налога, неизбежность его выплаты;
  • социальная справедливость — установление налоговых ставок и налоговых льгот таким образом, чтобы они ставили всех в примерно равные условия в отношении налоговой нагрузки и оказывали щадящее воздействие на низкодоходные предприятия и группы населения;
  • горизонтальная справедливость — находящиеся в равном положении по уровню доходов должны трактоваться налоговыми законами одинаково;
  • вертикальная справедливость — находящиеся в неравном положении по уровню доходов должны трактоваться налоговыми законами неодинаково.

Легко видеть, что наряду с заимствованием давно установленных принципов предпринята и попытка их модернизации. Вместе с тем представляется, что современные принципы налогообложения должны предусматривать еще по крайней мере три пункта.

  • Во-первых, налоги не должны подавлять и тем более убивать заинтересованность коллективов и работников в повышении дохода и прибыли.
  • Во-вторых, налоги должны обладать сбалансированностью в том смысле, что их величина вместе с другими поступлениями в бюджет должна уравновешивать государственные расходы, которые в противном случае надо уменьшать.
  • В-третьих, налогообложение не должно приводить к снижению реальных доходов граждан ниже предельно допустимого уровня, определяемого величиной прожиточного минимума.

Естественно, что построить систему налогообложения, отвечающую всем перечисленным принципам, крайне нелегко. Многие из требований, диктуемых ими, трудносовместимы, противоречивы. Динамичность налогов свойственна большинству государственных систем. Все дело в том, что налоги представляют собой ядро налоговой политики государства, а сама налоговая политика — часть экономической политики и социально-политического курса в целом. Так что колебания политического, экономического, социального курсов способны порождать изменения в системе налогообложения.

К тому же следует иметь в виду, что на долю налогов приходится 80-90% поступлений в государственный бюджет, поэтому любое крупное регулирование бюджета, связанное прежде всего с возникновением, усилением или ослаблением бюджетного дефицита, не может не коснуться налогов.

Виды налогов

На сегодняшний день налоги весьма разнообразны по видам и образуют довольно разветвленную совокупность. Попытки унифицировать налоги, уменьшить количество их видов пока не имели успеха. Из истории известно имя американского ученого Генри Джорджа, предлагавшего свести все налоги к одному — налогу на землю. И хотя уже более ста лет последователи Г. Джорджа, в числе которых были Лев Толстой, Уинстон Черчилль, Сунь Ятсен, настоятельно проповедуют его учение, количество видов налогов не уменьшается, а увеличивается. Возможно, это происходит потому, что правительствам удобнее вместо одного большого налога взимать множество не столь больших, в этом случае налоговые поборы становятся менее заметными и менее чувствительными для населения.

Налоги делятся на разнообразные группы по многим признакам. Они классифицируются:

  • по характеру налогового изъятия (прямые и косвенные);
  • по уровням управления (федеральные, региональные, местные, муниципальные);
  • по субъектам налогообложения (налоги с юридических и физических лиц);
  • по объектам налогообложения (налоги на товары и услуги, налоги на доходы, прибыль, прирост рыночной стоимости капиталов, налоги на недвижимость и имущество и т.д.);
  • по целевому назначению налога (общие, специальные).

Проанализируем прежде всего разделение налогов на прямые и косвенные.

Прямые налоги взимаются непосредственно по ставке или в фиксированной сумме с дохода или имущества налогоплательщика, так что он ощущает их в виде недополучения дохода. К прямым налогам относятся подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль корпораций, имущественные налоги, налоги с наследств и дарений, земельный налог, налоги, регулирующие процессы природопользования, и ряд других.

Косвенные налоги изымаются иным, менее «заметным» образом, посредством введения государственных надбавок к ценам на товары и услуги, уплачиваемых покупателем и поступающих в государственный бюджет. К косвенным налогам могут быть отнесены акцизные налоги, таможенные пошлины (налоги на экспорт и импорт), налоги на продажу, налог с оборота, налог на добавленную стоимость. Косвенные налоги именуют еще безусловными в связи с тем, что они не связаны непосредственно с доходом налогоплательщика и взимаются вне зависимости от конечных результатов деятельности, получения прибыли.

Прямые налоги распространяются на стадии производства и реализации продукции, косвенные — в большей степени регулируют процессы распределения и потребления. Поэтому если прямые налоги — это налоги на доходы, то косвенные можно в определенном смысле считать налогами на расходы, подчеркивая тем самым, что они в большей мере относятся к стадии потребления в условиях равновесной экономики.

Представляется целесообразным относить налоги к прямым или косвенным на основе признака совпадения или несовпадения объекта и источника налогообложения. В соответствии с таким подходом прямые, налоги — это такие налоги, для которых источник и объект налогообложения идентичны, а косвенные — те, для которых источник и объект не совпадают.


Идентифицируем основные виды налогов, следуя указанным признакам.

1. Налог на доходы физических лиц. Так как источник и объект совпадают непосредственно, то налог — прямой.

2. Налог на прибыль корпораций. И объект, и источник — облагаемая прибыль, следовательно, налог является прямым.

3. Налог на доходы от денежных капиталов. Относится к категории прямых налогов, поскольку источник и объект налогообложения один и тот же: дивиденды, проценты от облигаций, проценты по вкладам в банки.

4. Поземельный налог. Исчисление налога на землю практически повсеместно осуществляется в абсолютных суммах, взимаемых с единицы земельной площади. Источником уплаты налога является текущий доход собственника земли, а объектом — земельная площадь в натуральном выражении. Правомерно отнести этот налог к категории косвенных.

5. Поимущественный налог. Объектом налогообложения является имущество юридического или физического лица в стоимостном выражении, то есть овеществленный прошлый доход налогоплательщика, а источником — текущий доход, следовательно, это налог косвенный.

6. Налог с наследств и дарений. Объект налогообложения — имущество, передаваемое в наследство или в дар, а источник уплаты налога — текущий доход субъекта налогообложения. Налог является косвенным.

7. Налог на ценные бумаги. Конструкция налога внутренне противоречива, поскольку он состоит из двух разнородных частей:

  • налога на эмиссию акций, облигаций и других ценных бумаг, взимаемого с акционерных компаний;
  • налога на биржевые сделки, взимаемого при переходе права собственности на ценные бумаги.

В первом случае объектом налогообложения является стоимость ценных бумаг (доход от продажи акций). Источник совпадает с объектом, и налог является прямым. Налог на биржевые сделки — это скорее аналог имущественного налога, уплачиваемого всякий раз при переуступке права собственности. Объектом является стоимость ценных бумаг, а источником — текущий доход субъекта налогообложения. Такой налог является косвенным.

8. Акциз. Представляет собой классический налог на цену товара. Объектом налогообложения является цена или облагаемый оборот. Источник уплаты акцизов — доходы потребителей. Так как источник и объект не совпадают, то акциз является косвенным налогом.

9. Налог с оборота. Объектом налогообложения является облагаемый оборот. Источником могут служить как доходы потребителей, так и доходы производителей. Объект и источник не совпадают, так что налог относится к косвенным.

10. Налог на добавленную стоимость. Объект налогообложения — добавленная стоимость на каждой стадии производства и реализации товаров (работ, услуг). Источником могут быть как доходы потребителя, так и доходы производителя в зависимости от результатов перераспределения налогового бремени. Налог является косвенным.


Виды налогов различаются также в зависимости от характера налоговых ставок. Напомним, что налоговой ставкой называют процент или долю подлежащих уплате средств, а еще точнее — размер налога в расчете на единицу налогообложения (на рубль дохода, на корову, на собаку, на гектар земли и т.д.) В зависимости от налоговых ставок налоги делятся на пропорциональные, прогрессивные и регрессивные.

Налог называется пропорциональным, если при налогообложении применяется единая налоговая ставка. Она неизменна, не зависит от величины дохода, от масштаба объекта налогообложения. В этом случае иногда говорят о твердых налоговых ставках на единицу объекта. К примеру, если ставка налога на прибыль составляет 24% прибыли и не изменяется в зависимости от значения прибыли, то налог — пропорциональный. Название налога подчеркивает, что его общая величина прямо пропорциональна объему налогообложения объекта (дохода, прибыли, имущества). Пропорциональное налогообложение сохраняет неравенство в доходах. Получающий более высокий доход и после вычета налога будет иметь больший доход.

При прогрессивном налоге налоговая ставка повышается по мере возрастания величины объекта налогообложения и сохраняет неравенство в экономическом положении. К примеру, доход в размере минимальной зарплаты может вообще не облагаться налогом, доход в размере 10 минимальных зарплат — 12%-ным налогом, а доход, превышающий 10 минимальных зарплат, — 20%-ным налогом.

Целесообразно выделять два типа прогрессивных шкал налогообложения: построенные по принципу простой и сложной прогрессии. При простой прогрессии повышенная ставка налога применяется ко всей более высокой сумме дохода. Сложная прогрессия предполагает ступенчатое налогообложение, то есть по более высокой ставке взимается налог с разницы между всей суммой облагаемого дохода и пределом суммы дохода, облагаемого по более низкой ставке. Таким образом,общая (средняя) ставка получается как средневзвешенная по суммам дохода, к которым применялись различные ставки.

Ставки регрессивного налога, наоборот, понижаются по мере увеличения объекта налогообложения (например, дохода), и неравенство в доходах после налогообложения возрастает. Регрессивный налог вводится с целью стимулирования роста дохода, прибыли, имущества, облагаемых налогом. Регрессивный характер могут носить в основном косвенные налоги, которые непосредственно по отношению к доходу не устанавливаются.

Налог может взиматься в форме натуральной или денежной оплаты. Если налог взимается в виде процента от стоимости объекта налогообложения, то его называют адвалорным.

В зависимости от того, кто взимает налог и в какой бюджет он поступает, налоги делятся на государственные и местные. В свою очередь при федеральном устройстве государства государственные налоги разделяются на федеральные налоги и налоги субъектов федерации, именуемые еще республиканскими.

Количество уровней управления и перечень налогов, взимаемых на каждом уровне, в разных странах различны. Это зависит от типа внутреннего административно-территориального устройства, от уровня промышленного развития страны, а также от местной специфики.

Если в качестве классификационного признака налогов рассматривается, кто есть налогоплательщик, то есть субъект налогообложения, то различают налоги на юридических и физических лиц.

В зависимости от использования налоги бывают общие и специфические (или целевые). Общие налоги используются на финансирование расходов государственного и местных бюджетов без закрепления за каким-либо определенным видом расходов. Специальные налоги имеют целевое назначение (отчисления на социальные нужды, отчисления в дорожные фонды, транспортный налог и т.п.)

В принципе следует отличать собственно налоги, представляющие непосредственно изъятия, не связанные с предоставляемыми налогоплательщику в настоящем или будущем ресурсами, благами, услугами, и налоговые платежи, сборы, отчисления, изымаемые в качестве компенсации за использование налогоплательщиком природных ресурсов, за предоставление ему благ и услуг в настоящем или будущем времени, а также целевые сборы на нужды тех же налогоплательщиков.

Источник: Элитариум

СТАТЬИ >> ФИНАНСЫ ГОСУДАРСТВА

Правовое обеспечение оценки налогового потенциала бюджета региона (на примере Москвы)

Автор: Анна Мишачкова. Статья посвящена анализу правовых основ оценки налогового потенциала для планирования налоговых доходов регионального бюджета и формирования рациональной налоговой политики.

Правовое обеспечение оценки налогового потенциала бюджета региона и формирования налоговой политики города Москвы.

Система оценки налогового потенциала, формирования доходов региональных бюджетов и региональной налоговой политики основывается на федеральном и региональном бюджетном и налоговом законодательствах.

Отдельные нормы, касающиеся формирования бюджета Москвы и реализации налоговой политики содержатся в Конституции РФ[1], Бюджетном кодексе РФ[2], Налоговом кодексе РФ[3], Федеральном законе от 15 августа 1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»[4], Законе г. Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» от 10 сентября 2008 года № 39[5].

Конституцией РФ закреплено, что Российская Федерация является федеративным государством, состоящим из равноправных субъектов РФ: краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Указанные субъекты федерации имеют право принимать нормативно-правовые акты, соответствующие федеральным законам РФ, а граждане обязаны уплачивать законодательно установленные налоги и сборы.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы построения бюджетной системы РФ. На этих же принципах и основывается бюджетная система города Москвы. Помимо этого Бюджетный кодекс содержит нормы, регулирующие порядок формирования и состав доходов бюджетов субъектов РФ и их расходных обязательств, разграничение полномочий между уровнями бюджетной системы, объем прав субъектов РФ при формировании бюджетов, полномочия, методы и принципы деятельности и взаимодействия различных государственных органов в бюджетной сфере. Закрепляется особенность формирования бюджета Москвы как города федерального значения: помимо отчислений от федеральных налогов и сборов и региональных налогов в бюджет Москвы подлежат зачислению и местные налоги.

В ст. 174.1 Бюджетного кодекса прописано, что налоговые доходы бюджета планируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах. Прогноз социально-экономического развития субъекта РФ разрабатывается на среднесрочную перспективу, т.е. на период не менее трех лет. В основу бюджетного планирования положен метод "скользящей трехлетки", при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.

Налоговым кодексом РФ определяются виды региональных налогов, порядок введения их в действие и прекращения действия, а также элементы налогообложения, которые устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ (налоговые ставки, в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядок и сроки уплаты налогов, налоговые льготы). Налоговый кодекс РФ закрепляет нормативы распределения поступлений от некоторых налогов по уровням бюджетной системы РФ. Так, например, в ст. 284 НК РФ указано, что сумма налога на прибыль, исчисленная по налоговой ставке 2%, зачисляется в федеральный бюджет, а сумма налога, исчисленная по ставке 18% - в бюджет субъекта Федерации. При этом налоговая ставка налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, законами субъектов РФ может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков, но она не может быть ниже 13,5%. Нормативы отчислений в соответствующие бюджеты по другим налогам прописаны в Бюджетном кодексе РФ.

Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» дает определение и состав классификации доходов бюджетов РФ. В приложении к данному закону закрепляются основные источники доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. При этом органы государственной власти субъектов РФ вправе производить дальнейшую детализацию классификации доходов бюджетов Российской Федерации с применением кодов программ (подпрограмм), за исключением доходов, по которым контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним возложен на органы власти другого уровня.

Данные нормативно-правовые акты регулируют самые общие вопросы, связанные с порядком формирования налоговых доходов бюджета города Москвы, а так же с процедурой формирования и реализации налоговой политики городскими органами власти.

Рассмотрим нормативно-правовое обеспечение процедуры и методики оценки налогового потенциала. На федеральном уровне для оценки налогового потенциала, используется методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (методика распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР))[6]. В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным формулам налогового потенциала и расходных потребностей региона. Отметим, что в соответствии с данной методикой индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов РФ.

В городе Москве не существует отдельного нормативного акта с методическими рекомендациями по оценке налогового потенциала. Непосредственно оценка потенциала проводится при разработке законопроектов бюджета города на предстоящий год. Данный процесс регламентирует закон города Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве», который устанавливает структуру бюджетной системы, бюджетное устройство и определяет порядок организации бюджетного процесса в городе Москве.

Оценка налогового потенциала на перспективу и разработка прогнозных показателей налоговых доходов базируется на следующих элементах:

– действующем на момент разработки проекта налоговом законодательстве;

– нормативах отчислений от регулирующих федеральных налогов;

– нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг;

– прогнозе социально-экономического развития города;

– основных направлениях бюджетной и налоговой политики;

– основных направлениях сводного финансового баланса на очередной финансовый год.

Оценка потенциала проводится при разработке законопроектов бюджета города на следующий год, при разработке прогноза социально-экономического развития региона, а так же в течение финансового года для внесения корректировок в принятые акты и для разработки экономической, бюджетной и налоговой политики города.

Проводимая настоящее время региональная налоговая политика Москвы отражена в целом ряде законов города:

- Закон города Москвы от 10 октября 2007 г. № 39 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций, осуществляющих на территории города Москвы производство легковых автомобилей";

- Закон города Москвы от 5 июля 2006 г. № 31 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций - резидентов особой экономической зоны технико-внедренческого типа "Зеленоград";

- Закон города Москвы от 5 марта 2003 г. № 12 (ред. от 20 октября 2004 г.) "Об установлении ставки налога на прибыль для общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов";

- Закон города Москвы от 5 ноября 2003 г. № 64 (ред. от 11 ноября 2009 г.) "О налоге на имущество организаций";

- Закон города Москвы от 9 июля 2008 г. № 33 "О транспортном налоге";

- Закон города Москвы от 22 октября 2003 г. № 62 (ред. от 17 июня 2009 г.) "О ставках налога на игорный бизнес";

- Закон города Москвы от 24 ноября 2004 г. № 74 (в ред. от 01 июня 2005 г. № 19) "О земельном налоге";

- Закон города Москвы от 23 октября 2002 г. № 47 "О ставках налога на имущество физических лиц";

- Закон города Москвы от 9 ноября 2005 г. № 54 "Об упрощенной системе налогообложения на основе патента";

- Закон города Москвы от 24 ноября 2004 г. № 75 (в ред. от 13 июля 2005 г. № 41) "О едином налоге на вмененный доход для деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы";

- Закон города Москвы от 9 февраля 2000 г. № 1 "О дополнительных основаниях и условиях изменения сроков уплаты налогов и сборов".

Рассмотрим подробнее вышеперечисленные нормативно-правовые акты.

Законы, касающиеся установления пониженной ставки налога на прибыль организаций в части налога, подлежащего зачислению в бюджет города Москвы, закрепляют определенные положения, а именно: устанавливают ставку 13,5% для определенных организаций, в некоторых случаях условия отнесения организаций к данной группе (Закон города Москвы от 5 марта 2003 г. № 12), а так же ограничение времени действия данных законов (для закона города Москвы от 10 октября 2007 года № 39 окончание действия установлено 31 декабря 2012 года , для закона г. Москвы от 5 июля 2006 г. № 31 – 31 декабря 2010 года ).

Закон города Москвы "О налоге на имущество организаций" устанавливает максимальную ставку данного налога, порядок и сроки уплаты налога и авансовых платежей, а так же перечень организаций, которые в отношении части или всего имущества освобождены от уплаты налога. Закон города Москвы "О транспортном налоге" устанавливает ставки транспортного налога, порядок и сроки уплаты налога, налоговые льготы. Закон города Москвы "О ставках налога на игорный бизнес" устанавливает только ставку как 125 тыс. руб. за одну кассу тотализатора или одну кассу букмекерской конторы.

Законом города Москвы "О земельном налоге" определяются ставки земельного налога, порядок и сроки уплаты налога, налоговые льготы, включая размер не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков, а также порядок и сроки представления налогоплательщиками документов, подтверждающих право на уменьшение налоговой базы.

Закон города Москвы "О ставках налога на имущество физических лиц" определяет размеры ставок налога на строения, помещения и сооружения, принадлежащие гражданам на праве собственности, подлежащего уплате в бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Законом города Москвы "Об упрощенной системе налогообложения на основе патента" устанавливаются перечень видов предпринимательской деятельности, по которым индивидуальным предпринимателям, не привлекающим в своей предпринимательской деятельности наемных работников, в том числе по договорам гражданско-правового характера, разрешается на территории города Москвы применение упрощенной системы налогообложения на основе патента, и размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по каждому из включенных в данный перечень видов предпринимательской деятельности. Законом города Москвы "О едином налоге на вмененный доход для деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы" на территории города Москвы вводится единый налог на вмененный доход для предпринимательской деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы.

Закон города Москвы "О дополнительных основаниях и условиях изменения сроков уплаты налогов и сборов" закрепляет дополнительные основания предоставления отсрочки или рассрочки и сроки предоставления и порядок начисления процентов при инвестиционном налоговом кредитовании.

Исходя из вышесказанного, можно отметить следующие направления совершенствования законодательства в сфере практического применения налогового потенциала в планировании и прогнозировании налоговых доходов регионального бюджета. В первую очередь, для точного прогнозирования налоговых поступлений необходима общая методологическая база, закрепленная законодательно как на федеральном, так и на региональном уровнях. На федеральном уровне следует установить не только единую методологическую концепцию прогнозирования налоговых доходов, но и закрепить весь процесс планирования налоговых поступлений. На региональном уровне в рамках установленной концепции должны быть приняты нормативно-правовые акты, корректирующие ее в условленных рамках для учета специфики субъекта РФ. Кроме того, на нынешнем этапе развития законодательства во избежание противоречий, возникающих между органами власти города в части обоснованности расчетов прогнозных показателей доходной части бюджета, рекомендуется проработать вопрос о законодательном закреплении единой методики прогноза налоговых доходов в целом и расчета налогового потенциала в частности для планирования бюджета и корректировки налоговой политики города Москвы.

Система оценки налогового потенциала, формирования доходов региональных бюджетов и региональной налоговой политики основывается на федеральном и региональном бюджетном и налоговом законодательствах.

К нормативно-правовым актам, содержащим отдельные нормы, регулирующие планирование налоговых доходов бюджета Москвы и формирование налоговой политики города, можно отнести: Конституцию РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», закон г. Москвы от 10 сентября 2008 г. N39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве», а так же законы города Москвы, устанавливающие ставки, льготы, а так же порядок и сроки уплаты налогов в пределах, закрепленных Налоговым кодексом РФ.

Отдельного закона, посвященного процедуре оценки налогового потенциала региона для планирования налоговых доходов бюджета, на сегодняшний день не существует. Методика оценки налогового потенциала ФФПР, закрепленная на федеральном уровне Постановлением Правительства РФ, в свою очередь предназначена для выравнивания бюджетной обеспеченности, а не для планирования налоговых доходов региона.

В городе Москве не принято отдельного нормативного акта с методическими рекомендациями по оценке налогового потенциала. Оценка потенциала проводится при разработке законопроектов бюджета города на следующий год, при разработке прогноза социально-экономического развития региона, а так же в течение финансового года для внесения корректировок в принятые акты и для разработки экономической, бюджетной и налоговой политики города. Финансовые органы власти при планировании городского бюджета пользуются различными методиками, что значительно снижает эффективность налогового прогнозирования.

Поэтому в целях совершенствования законодательства, касающегося оценки налогового потенциала для планирования налоговых доходов и проведения рациональной налоговой политики рекомендовано проработать вопрос о законодательном закреплении на уровне города единой методики прогноза налоговых доходов в целом и расчета налогового потенциала в частности.

В долгосрочной перспективе, развитию законодательства в области планирования налоговых доходов поспособствовало бы принятие аналогичного закона на федеральном уровне.


СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, N 7-ФКЗ) "Российская газета"- № 7 – 21 января 2009 г.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями, внесенными федеральным законом от 30 апреля 2010 г. № 69-ФЗ) - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru/.

3. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 09 марта 2010 г.), Налоговый кодекс РФ (часть вторая)" от 05 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 05 апреля 2010 г.) - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru/.

4. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 233-ФЗ) - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru/.

5. Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации" (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 2 ноября 2009 г. № 8852). Правовая система «Гарант» - [Электронный ресурс] - http://base.garant.ru/.

6. Закон города Москвы от 10 сентября 2008 г. № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

7. Закон города Москвы от 10 октября 2007 г. № 39 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций, осуществляющих на территории города Москвы производство легковых автомобилей" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru/.

8. Закон города Москвы от 05 июля 2006 г. № 31 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций - резидентов особой экономической зоны технико-внедренческого типа "Зеленоград" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

9. Закон города Москвы от 05 марта 2003 г. № 12 (ред. от 20 октября 2004 г.) "Об установлении ставки налога на прибыль для общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

10. Закон города Москвы от 05 ноября 2003 г. № 64 (ред. от 11 ноября 2009 г.) "О налоге на имущество организаций" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru/.

11. Закон города Москвы от 09 июля 2008 г. № 33 "О транспортном налоге" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

12. Закон города Москвы от 22 октября 2003 г. № 62 (ред. от 17 июня 2009 г.) "О ставках налога на игорный бизнес" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

13. Закон города Москвы от 24 ноября 2004 г. № 74 (в ред. Закона г. Москвы от 01 июня 2005 г. № 19) "О земельном налоге" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru/.

14. Закон города Москвы от 23 октября 2002 г. № 47 "О ставках налога на имущество физических лиц" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

15. Закон города Москвы от 9 ноября 2005 г. № 54 "Об упрощенной системе налогообложения на основе патента" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

16. Закон города Москвы от 24 ноября 2004 г. № 75 (в ред. Закона г. Москвы от 13 июля 2005 г. № 41) "О едином налоге на вмененный доход для деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

17. Закон города Москвы от 9 февраля 2000 г. № 1 "О дополнительных основаниях и условиях изменения сроков уплаты налогов и сборов" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.



[1] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ) "Российская газета"- № 7 – 21 января 2009 г.

[2] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями, внесенными федеральным законом от 30 апреля 2010 г. № 69-ФЗ)- Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

[3] Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 09 марта 2010 г.), Налоговый кодекс РФ (часть вторая)" от 05 августа 2000г. № 117-ФЗ (ред. от 05 апреля 2010 г.) - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

[4] Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 233-ФЗ) - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

[5] Закон города Москвы от 10 сентября 2008 г. № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

[6] Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации"(с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 2 ноября 2009 г. № 8852).

Прыг: 01 02