Военно-техническая политика России все чаще рассматривается властями в качестве института развития страны, а резкое увеличение объемов государственного оборонного заказа и военного бюджета считаются вполне оправданными. Однако существуют серьезные доводы в пользу того, что планируемый прирост военных расходов будет сведен на нет хаосом в их планировании и бюджетном процессе.

26 октября 2010 г. опубликовано интервью (1) академика РАН, заместителя руководителя фракции «Единая Россия» в Государственной Думе А. Кокошина. В интервью в качестве важного элемента государственной политики формирования институтов развития Кокошин назвал рост расходов на государственный оборонный заказ (ГОЗ), что, по его мнению, означает «поддержку высокотехнологичных секторов промышленности», а так же то, что «линия государства на увеличение оборонного заказа оправдана». И с этим можно было бы согласиться, если бы не действительность последних лет.

Так, по свидетельству заместителя председателя правительства С. Иванова (2), ГОЗ 2007 г. был профинансирован на 100%, выполнен на 98%, а на вооружение приняты более 200 новых образцов вооружения и военной техники. Однако столь полное выполнение программы 2007 г. было достигнуто за счет семи последовательных корректировок государственного оборонного заказа по линии Минобороны с перераспределением 7 млрд руб. В 2008 г. эта тенденция усилилась – было произведено уже 19 корректировок, хотя на вооружение при этом было принято «всего лишь» 150 новых образцов. А 3 июня этого года в ходе парламентских слушаний Комитета по обороне Госдумы были опубликованы результаты проверки Счетной палатой выполнения ГОЗ 2009 г., в соответствии с которыми в части НИОКР он был выполнен лишь на 41,9% по числу работ, а по объему – на 64,9% от намеченного, несмотря на практически 100%-ое финансирование со стороны Минобороны (3). Есть риск, что при продолжении подобной тенденции через несколько лет наши «высокотехнологичные» секторы промышленности будут способны полностью «осваивать» растущие ассигнования ГОЗ, совершенно ничего не давая взамен.

Опубликованные в октябре Росстатом данные о росте цен (4) в кораблестроении на 51,5% и в аэрокосмической промышленности – на 56,8% за 2009 г. при росте потребительских цен всего лишь на 8,8% за тот же период лишь подтверждают эту тенденцию, но не объясняют ее причин. Причины (или, по крайней мере, их видимая органам государственного финансового контроля часть) показаны в заключении Счетной палаты РФ на проект федерального бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг. (5) Так, проверки Счетной палатой показывают, что существующие требования (6) «в части проработки с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти вопросов реализации организациями промышленности предложений по основным параметрам ГОЗ, а также оценки уровня прогнозируемых цен на продукцию оборонного назначения государственными заказчиками должным образом не выполняются», что ведет к низкому качеству планирования исполнения заданий как ГОЗ, так и государственной программы вооружения (ГПВ).

Кроме того, в заключении Счетной палаты указано, что показатели ГОЗ при составлении указанного проекта бюджета формировались в отсутствие утвержденной ГПВ, что «затрудняло выполнение требования о необходимости включения в формируемый ГОЗ номенклатуры, сроков и стоимости выполнения мероприятий программы». Как мы понимаем, на самом деле не затрудняло, а сделало попросту невозможным. Следует напомнить, что в соответствии с действующим порядком (7) правительство должно было за 9 месяцев до начала очередного программного периода (т.е. до 1 апреля 2010 г.) представить проект ГПВ президенту, чего не произошло до сих пор. Военно-промышленная комиссия при правительстве РФ под председательством вице-премьера С. Иванова и в октябре (8) все еще продолжала рассматривать вопросы, связанные с номенклатурой вооружения, включаемой в проект новой ГПВ на 2011–2020 гг., и оценивать реализацию требований Минобороны как по качеству вооружения, так и по объемам поставок.

В этой связи естественным образом возникают сомнения в качестве планирования объема ассигнований на новую ГПВ, по недавнему заявлению вице-премьера С. Иванова, составившего не менее 22 трлн руб. для всех силовых ведомств (9) . По словам первого заместителя председателя Военно-промышленной комиссии В. Путилина, к началу июня Минобороны, как головной разработчик ГПВ, не смогло представить каких-либо ее обоснований (10). Похоже, что ситуация с обоснованием ГПВ на 2011–2020 гг. не изменилась – программа до сих пор остается неутвержденной президентом страны. И, судя по всему, не зря, т.к. предложенный рост ассигнований на новую ГПВ – более чем в 4 раза выше по сравнению с ныне действующей программой – по самым оптимистическим расчетам (11) просто не по силам российскому государству с учетом груза социальных обязательств, растущего государственного долга и зависимости от сырьевого экспорта. Более того, даже такой рост расходов совершенно не гарантирует успеха при выраженной неспособности правительства контролировать инфляцию затрат в обороннопромышленном комплексе (ОПК).

Показанные трудности с обоснованием ГПВ являются лишь частью проблем российской военно-технической политики, выраженной президентом Д. Медведевым в мае месяце следующим образом (12):

«К 2015 году доля современного вооружения в частях и соединениях должна достичь как минимум 30 процентов, имею в виду части постоянной готовности, у нас, собственно, других и не будет к тому времени. При этом важно устранить дисбаланс между затратами на содержание и оснащение. В перспективе такой расклад должен быть где-то процентов 30 на 70 соответственно. Кроме того, в последние годы особую значимость приобрела третья категория затрат: это затраты на профильные, бюджетные и целевые программные инвестиции в капитальное строительство, в обеспечение мероприятий госпрограммы вооружений».

Президентский тезис о дисбалансе в финансировании обороны страны и необходимости его исправления представляется сомнительным и, в конечном счете, опасным обоснованием национальной политики в столь серьезной для любой страны сфере. Во-первых, желаемый «расклад» (30 на 70%) в структуре военных расходов был достигнут Советским Союзом в 1986 г., что никак не способствовало его дальнейшему существованию, не говоря уже о процветании. Во-вторых, не секрет, что мнимый «дисбаланс» является результатом дезинформации непонятного пока еще происхождения, получившей неожиданно широкое распространение среди российского высшего военно-политического руководства. Так, еще пять лет назад бывший тогда начальником Генерального штаба Вооруженных сил генерал армии Ю. Балуевский совершенно искренне полагал, что (13):

«Весь мир развивается по схеме: около 60 процентов идет на приобретение вооружения, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, и где-то процентов 30-40 – на денежное довольствие и вопросы, связанные с материальным обеспечением и боевой подготовкой войск».

К сожалению (14), ситуация в структуре военных расходов ведущих стран мира диаметрально противоположная: хотя норматив НАТО требует от стран-участниц тратить не менее 30% на капиталовложения, многие из них годами не могут себе этого позволить – в ФРГ, например, доля капитальных расходов уже давно не превышает 25%.

Упомянутая президентом Д. Медведевым третья категория затрат превышает, по нашей оценке, 1% ВВП и, наряду с опережающим ростом военных расходов, является сутью сложившихся в ОПК мягких бюджетных ограничений, которые в сочетании с усилившейся в последние пять лет непрозрачностью государственных финансов, официальной гарантией нормы прибыли в 25% для «уникальных» отечественных производителей, ослаблением государственного финансового контроля в оборонном секторе и высокой его политизацией создали исключительно благоприятные условия для искателей ренты и различных злоупотреблений. Вследствие этого военные расходы, рассматриваемые часто в России как средство поддержки высокотехнологичного сектора, уже давно превратились в один из основных источников роста инфляции и коррупции.

Существенную угрозу для обороноспособности страны представляют недостатки, выявленные в ходе рассмотрения уже упоминавшегося проекта федерального бюджета на 2011 г. в Государственной Думе, но недостатки не собственно проекта, а, скорее, бюджетного процесса в целом, т.к. утвержденный формально на три года государственный бюджет у нас начинают обычно править уже спустя месяц после его принятия, после чего он превращается фактически в трехили четырехмесячный, поэтому любые недостатки и ошибки в нем весьма легко исправляются, и виновных в них, как все понимают, не может быть даже в принципе. В качестве характерного примера достаточно упомянуть сокращение расходов федерального бюджета 2010 г. на пожарную охрану и лесное хозяйство на 2 млрд 143 млн и «всего» на 15 млн руб. соответственно в соответствии с федеральным законом № 185-ФЗ, подписанным в Кремле 23 июля, когда уже месяц действовало чрезвычайное положение в Шатурском районе Московской области.

Возвращаясь к недостаткам бюджетного процесса, следует отметить, что заключение Комитета по обороне Госдумы (15) практически не имеет отношения к тому варианту бюджета, который внесен правительством на рассмотрение в Государственную Думу. Все числовые данные по предлагаемым ассигнованиям в заключении этого комитета кроме одной таблицы взяты из более раннего варианта, предложенного Минфином для антикоррупционной экспертизы 21 сентября и отличающегося в большую сторону (по разделу «Национальная оборона» примерно на 3 млрд руб.). Возможно, именно поэтому заключение было подписано не председателем комитета В. Заварзиным, сделавшим, кстати, по его содержанию несколько резонансных заявлений для прессы 7 и 8 октября, а его заместителем депутатом Ю. Савенко. Но все это, естественно, не помешало Комитету рекомендовать принять проект в первом чтении. Кроме ассигнований на ГОЗ, проблема качества планирования которого обсуждалась выше, показательными для российского военного бюджета являются расходы на содержание личного состава Минобороны и решение квартирного вопроса для военнослужащих, где все тоже оказалось совсем не гладко.

Прежде всего, в денежном довольствии проблема оказывается не в том, что в ассигнованиях на 2012 и 2013 гг. не предусмотрены суммы в соответствии с разрабатываемым законопроектом о реформе денежного содержания военнослужащих (поскольку этот закон еще не принят) или не учтено предстоящее повышение денежных окладов на 6,5% с 1 апреля 2011 г., а в том, что, по данным проверки Счетной палаты, потребность Минобороны на 2011 г. определена Минфином по численности Вооруженных сил на 2007 г. (1 107 170 чел.). Это при том, что президент Медведев в марте текущего года заявил о достижении численности Вооруженных сил в 1 млн чел. (Минобороны сделало то же еще 1 декабря прошлого года). Тем не менее финансовый результат этой странной операции планируется использовать для легального дополнительного стимулирования воинского труда на сумму 73 млрд 387 млн руб., как указывается в заключении Счетной палаты.

Решение же пресловутого квартирного вопроса, запланированного в проекте бюджета, финансированием просто не обеспечивается. В заключении Счетной палаты указано, что всех нуждающихся по состоянию на 1 января 2011 г. в постоянном жилье (79,3 тыс. человек) объемы бюджетных ассигнований на 2011–2013 гг. не позволят полностью обеспечить и к 2014 г. К тому же из ответов на вопросы депутатов заместителя министра финансов Т. Нестеренко следует, что Минфин до сих пор так и не получил от Минобороны полной информации о проводимых в рамках сокращения офицеров и прапорщиков мероприятиях, а также расчеты и обоснования потребности в финансовых ресурсах для их осуществления.

Сможет ли планируемый 20% номинальный рост расходов по разделу «Национальная оборона» в 2011 г. (до 1 трлн 517 млрд 91 млн руб. или 3,01% ВВП) компенсировать отсутствие порядка и прозрачности в бюджетном процессе, покажет время, но рассчитывать на это было бы весьма опрометчиво.

Сноски:

1. Московский комсомолец. 2010. 26 октября.
2. Российская газета. 2008. 9 июля (№ 146).
3. Время новостей. 2010. 4 июня (№ 96).
4. Национальные счета России в 2002–2009 годах. Стат. Сб./Росстат. М., 2010. Электронная версия на http://www.gks.ru.
5. Заключение Счетной палаты № ЗАМ-33/01 от 11.10.2010 в материалах законопроекта № 433091-5 на сайте Государственной Думы РФ по адресу: http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/search.jsp.
6. Определены постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 724 «О порядке разработки государственного оборонного заказа и его основных показателей».
7. Определен постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2007 г. № 549 «Об утверждении Правил разработки и выполнения государственных программ вооружения».
8. Сообщения пресс-службы о заседаниях Военно-промышленной комиссии 13 и 27 октября 2010 по адресу: http://www.government.ru/gov/agencies/134/.
9. Сообщение агентства РБК от 22 сентября 2010 г. «Россия за 10 лет потратит на вооружения не менее 22 трлн руб.». См.: http://top.rbc.ru/economics/22/09/2010/470230.shtml.
10. Сообщение агентства Интерфакс от 3 июня 2010 г. «В комиссии правительства РФ требуют от Минобороны объяснения необходимости увеличения расходов на вооружение».
11. Пушки вместо всего? // Новый курс. 2010. 18–24 сентября (№ 35). С.9–10.
12. Стенограмма совещания по бюджету силовых ведомств. Горки, 24 мая 2010. http://www.kremlin.ru/transcripts/7837.
13. Российская газета. 2005. 1 ноября. См.: http://www.rg.ru/2005/11/01/baluevsky.html.
14. К сожалению – с точки зрения качества российских государственного управления обороной и военно-технической политики, но к счастью – с точки зрения угрозы для международной безопасности.
15. За № 104/1 от 7 октября 2010 г.