Краткий обзор форм частно-государственного финансирования
МАРКОВ Максим Александрович, статья, апрель 2009 г.
Важнейшим этапом в развитии и успешном функционировании инвестиционной деятельности предприятий является оптимизация источников финансирования. В настоящее время в различных российских источниках средств массовой информации и в деловой литературе значительное внимание уделяется вопросам совместного частно-государственного партнерства или частно-государственной кооперации в рамках развития инвестиционных проектов и возможным перспективам развития форм частно-государственного взаимодействия.
Действительно, совершенствование форм взаимодействия государства с частным сектором в области реализации отдельных инвестиционных проектов и в рамках развития определенных приоритетных инновационных, строительных и прочих инвестиционных программ, требующих значительных капиталовложений, имеет колоссальное значение. Важно при этом понимать роль и выгоду каждого участника подобных взаимоотношений, определять четкую нормативную и договорную базу, оперативно анализировать финансовую эффективность инвестиционного проекта на всех этапах его реализации.
Целью настоящего материала является попытка осветить примеры в истории частно-государственного взаимодействия (частно-государственной кооперации или ЧГК – здесь и далее по тексту) и показать актуальность подобного взаимодействия.
Бесспорным сегодня является тот факт, что Россия на современном этапе ее развития постепенно перенимает передовой опыт зарубежных стран, но при этом все общественные и экономические институты, пересаживаемые на российскую почву, довольно творчески преобразуются. ЧГК или исходное Public Private Partnership (PPP или более известное 3P), уже находит дорогу в российские официальные программы реформ. За этим термином прячутся разнородные схемы реализации проектов, не похожие ни на уже знакомую современной России приватизацию, ни на также нашумевшую в свое время контрактацию . За рубежом частно-государственной кооперацией сегодня принято называть очень широкий спектр деловых моделей и отношений. Более того, в самом общем смысле этот термин используется при любом использовании ресурсов частного сектора для удовлетворения общественных потребностей. При этом привлекаемые из частного сектора ресурсы могут быть разными и капитал, и компетенция менеджеров. Ну а под общественными потребностями понимается то, что признаётся таковыми в каждом конкретном государстве (дороги, парки, а иногда и такие в целом вполне коммерческие сектора, как связь, коммунальное обслуживание или недвижимость).
Лидерами в области ЧГК по праву считаются США и Великобритания. При этом в США кооперация властей и «частников» широко распространена и приветствуется на нижних уровнях государственной иерархии: в муниципалитетах и графствах (округах). По данным Национального совета по частно-государственной кооперации (National Council for Public-Private Partnership), в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование и т.д. и т.п.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23 из 65 видов деятельности.
В то же время в Великобритании ЧГК каждый раз становится предметом ожесточённых дебатов при реализации проектов национального масштаба, таких как Евротуннель, железные дороги, лондонский метрополитен. Пожалуй, единственной сферой, в которой ЧГК можно считать широко распространённой формой деятельности во всем мире, является строительство автомобильных и железных дорог: здесь сосредоточено максимальное количество реализованных или запланированных проектов и в США, и в Великобритании, Франции и в целом в странах ЕС, и даже в странах Восточной Европы. За рубежом осуществляемые в рамках ЧГК проекты можно обнаружить в самых разных отраслях жизнедеятельности. Вот только несколько примеров:
- образование: школы строятся и переоборудуются частными компаниями, получающими право застройки и развития окружающей земли;
- транспорт: строительство, эксплуатация, обслуживание, внедрение систем управления движением и множество других проектов в автомобильном, железнодорожном, воздушном, городском, трубопроводном, речном транспорте;
- муниципальные услуги: обновление и эксплуатация коммунальных сетей (водопровод, канализация), уборка улиц, вывоз и утилизация мусора;
- недвижимость: строительство и эксплуатация общественных объектов и муниципального жилья в обмен на право застройки и развития в коммерческих проектах;
- общественный порядок и безопасность: обеспечение порядка на транспорте и в общественных местах, эксплуатируемых частными компаниями (парки, общественные здания), эксплуатация парковок;
- природоохранение: обслуживание и развитие городских и загородных парков, заповедников, уникальных природных объектов, совмещённые с правом эксплуатации природных ресурсов и получения доходов от посетителей, туристов;
- телекоммуникации: создание телекоммуникационной инфраструктуры и монопольные права на её эксплуатацию, сопровождающиеся обязательствами по предоставлению услуг потребителям;
- финансовый сектор: частные страховые и управляющие компании, имеющие опыт работы с потребителями на конкурентных добровольных рынках, занимают всё более прочные позиции в секторах обязательного социального страхования и государственного пенсионного обеспечения.
Подобное «ЧГК» взаимодействие государства и частного бизнеса далеко не ново, причём начало ему было положено именно на транспорте. Первые дороги, связавшие между собой города в США, строились на средства частных компаний и были платными. В 1792 году штат Пенсильвания зарегистрировал первую частную компанию для строительства дороги Филадельфия-Ланкастер. В период с 1792 по 1845 год только в 13 восточных штатах было зарегистрировано более полутора тысяч дорожных компаний, хотя около трети из них так и не построило ни одной мили дорог. Прибыльность дорожных проектов была не очень высокой, однако акции с успехом размещались среди населения, т.к. люди рассматривали свои взносы не только как размещение капитала, но и как ассигнования на развитие своей местности. И уже в те времена законодатели штатов вписывали в уставы дорожных компаний существенные ограничения на строительство, эксплуатацию и ценовую политику.
Классификация договоров и схем ЧГК в тех же США и Великобритании строится в первую очередь для нужд налогового законодательства, так как подобные проекты нередко подразумевают сложные расчёты между бюджетом и предпринимателем, и даже прямые налоговые льготы и субсидии. Распространённая классификация, применяемая, например, к подобным ЧГК в США, предусматривающим строительство инфраструктурных объектов, включает следующие категории:
- Строительство-Владение-Управление (Build-Own-Operate) при этой схеме частный инвестор финансирует создание инфраструктурного объекта (дороги, моста, туннеля и т.п.), получает его в собственность, и осуществляет эксплуатацию. Государство, предоставившее предпринимателю права и землеотводы, диктует в силу заключённого контракта условия эксплуатации регулирует доступ к объекту, цены, согласует планы развития.
- Строительство-Управление-Передача (Build-Operate-Transfer) отличается от предыдущего тем, что право собственности на построенный объект передаётся соответствующим государственным органам, а по истечении срока контракта (как правило, лет через 20-30) частная компания вновь должна завоевать право на его эксплуатацию на конкурсных условиях (или государство вправе оставить в дальнейшем управление за собой).
- Покупка-Строительство-Управление (Buy-Build-Operate) такие проекты начинаются со сделки приватизации существующего объекта (недостроенного, пришедшего в упадок, выработавшего свой ресурс). Частная компания платит цену покупки, и в дополнение к этому берёт на себя обязательства по дальнейшим вложениям достройка, переоборудование, развитие. Нам знакомы похожие сделки приватизации с инвестиционными условиями, но при реализации схем ЧГК условия эксплуатации обновлённого объекта также диктуются государством с большей или меньшей степенью подробности.
В годы строительства первых трансконтинентальных железных дорог в США федеральные земли, примыкавшие к полотну, часто передавались железнодорожным компаниям: возрастающая стоимость этих земель после завершения проекта многократно увеличивала инвестиционную привлекательность железнодорожного строительства для частных инвесторов. В наше время в автодорожном строительстве проекты ЧГК включают и финансирование строительства новых платных дорог, и инвестиций на существующих платных дорогах в замену устаревших систем сбора платы через окошечко кассы на современные дистанционные системы, позволяющие машинам даже не снижать скорости. На бесплатных дорогах обсуждается передача в частное управление отдельных полос для организации скоростного платного движения. Отдельный сегмент для частных инвестиций поддержание порядка на дорогах. Частный сектор может взять на себя такие работы, как обработку звонков и сообщений об авариях, мониторинг ситуации на дорогах. Страховые компании, заинтересованные в расследовании аварий, с успехом могут уменьшить издержки государства на автодорожную полицию.
Интересно, что аналогичных примеров немало и у нас. Более того, важно понимать стратегическую ценность реализации подобных, по сути своей инвестиционных, проектов, например авто и железнодорожных: это военные и торговые пути, это новые сырьевые базы и новые маршруты освоения для добывающих отраслей, это расширение и развитие региональных центров. Например, в России в конце XIX века значительная часть финансовых ресурсов (помимо иностранных инвестиций), необходимых для ведения строительства тех же самых железных дорог, принадлежала частным акционерным компаниям, которые в свою очередь получали от правительства гарантии возврата средств путем закладывания соответствующих расходов на покрытие займов в бюджеты (а это составляло от 12% до 60%). Другим путем привлечения средств в дореволюционной России был выпуск облигационных займов для частных акционерных компаний с гарантированным возвратом фиксированной суммы по ним в несколько млрд. руб.
В настоящий момент на территории Российской Федерации основными финансовыми источниками инвестиционной поддержки предприятий могут являться следующие средства при участии государства:
- Ассигнования из федерального и местного бюджетов, которые предлагается пополнять целевыми налогами, например, налогами на доходы крупных предприятий монополистов. Местным органам исполнительной власти в пределах их полномочий рекомендуется перераспределять финансовые средства на инвестиционные нужды.
- Доходы и дивиденды от реализации инвестиционных проектов. При оказании государственной инвестиционной помощи рекомендуется соблюдать принцип возвратности и доходности от осуществляемой поддержки.
- Средства, привлеченные от операций с ценными бумагами. Предлагается выпускать ценные бумаги под проекты государственной инвестиционной помощи, операции с которыми могут стать каналами аккумуляции средств, направляемых на инвестиционную поддержку.
- Средства, перераспределенные от доходов по приватизации.
- Добровольные взносы, благотворительные пожертвования, международная финансовая поддержка.
Кроме того, частичное формирование инвестиционных фондов возможно осуществлять и на основе отчислений от совместного (долевого) государственно-коммерческого финансирования инвестиционных проектов. Например, когда используется часть централизованных кредитных инвестиционных средств на реализацию особо эффективных и быстро окупаемых инвестиционных проектов и объектов малого бизнеса, независимо от их отраслевой принадлежности и форм собственности. Помимо отмеченных отчислений из собственных средств предприятий и части централизованно консолидируемых средств, формирование инвестиционных фондов в административных округах федеральных центров и крупных городах России с целью улучшения финансирования городских инвестиционных программ предлагается осуществлять и путем отчислений из следующих источников:
1. Коммерческие источники формирования финансовой базы инвестиционных проектов. Предоставление долгосрочных кредитных программ и прочих банковских услуг в рамках реализации инвестиционных процессов. Ярким примером может выступать выделение средств из федерального бюджета коммерческим Банкам на возвратной и платной основе в целях повышения уровня доступности кредитных ресурсов для предприятий реального сектора экономики.
2. Заемные средства из накоплений населения. Скупка акций предприятий для мобилизации инвестиционных ресурсов посредством формирования и функционирования инвестиционных, страховых, пенсионных фондов, заинтересованных в эффективном вложении аккумулированных у них средств. Примером может также служить проведение публичных доп.эмиссий акций государственными (или с участием государства) компаниями (обычно с подачи государства) для целей привлечения дополнительных финансовых ресурсов.
3. Средства от лизинга дорогостоящих видов техники, позволяющих уменьшить величину инвестиций для заказчиков и увеличить спрос на соответствующую продукцию. Нередко теперь стали встречаться схемы, когда государство выступает поручителем по крупным лизинговым и прочим кредитным сделкам в случае, когда это касается реализации общественно-важных инвестиционных проектов.
4. Средства частных инвесторов. Например, в городах федерального значения в качестве сотрудничества государства и частного сектора может служить льготное участие инвесторов при реализации капиталоемких проектов. В Санкт-Петербурге строительным компаниям и компаниям-застройщикам предлагается участие в расселении домов хрущевской постройки (в рамках государственной программы по повышению качества жилищных условий граждан) на условии компенсации инвестору из средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации до 50% от вложенных средств или предложении существенных налоговых льгот.
5. Средства от привлеченных иностранных инвестиций (по аналогии с п.4). Государство может обеспечить льготное перспективное участие в конкретном инвестиционном проекте для иностранных инвесторов.
Все рассмотренные примеры обосновывают предлагаемые методы совершенствования традиционных, возникновение и использование новых источников финансирования капиталоемких отраслей. Поэтому они должны быть учтены в общей системе контрактно-договорных отношений, регламентированы законодательно, особенно в части формирования и реализации инвестиционных программ.
Взаимодействие, именуемое частно-государственной кооперацией или партнерством, позволяет повысить эффективность бюджетного сектора экономики с точки зрения соответствия запросам экономики, снизить издержки бюджетов всех уровней при реализации инфраструктурных проектов. Приоритетными направлениями расширения такой практики являются:
- развитие производственной, социальной и инновационной инфраструктуры с учетом интересов и при активном участии бизнеса;
- повышение эффективности использования государственной собственности и бюджетных расходов, в том числе направляемых на поддержку инноваций и социальной сферы;
- стимулирование частного сектора к развитию предпринимательской активности в областях, обладающих наибольшим потенциалом качественного экономического роста, что особенно важно в условиях нестабильности финансовых рынков.
Подводя итог, повторимся: понимая роль каждого участника частно-государственных взаимоотношений, имея четкую нормативную и договорную базу и проводя оперативный анализ финансовой эффективности инвестиционных проектов (в рамках ЧГК) на всех этапах его реализации, можно говорить о ЧГК, как о колоссальном стратегически-важном финансовом ресурсе, который действительно заслуживает пристального внимания в части изучения и развития механизма функционирования ЧКГ со стороны ученых-экономистов и законотворцев.
См. также:
Авторская колонка Максима Маркова
Читайте также:
|
|