СТАТЬИ >> ИНВЕСТИЦИОННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ

Государственно-частное партнерство. Опыт взаимодействия

Автор: Николай Молчанов, директор по стратегии и развитию ЗАО УК «РВМ Капитал».

Тема государственно-частного партнерства является одним из модных трендов современной жизни. Интерес к ней подогревает экономическая ситуация в стране – проекты, в особенности социальной, инфраструктурной направленности, должны реализовываться, а средств в федеральном бюджете на все не хватает. Нужны инвестиции и ГЧП выступает в качестве одного из решений данной проблемы. Инициатива хорошая и со всех сторон правильная, но, как выяснилось, трудно применимая на практике.

Сейчас на российском рынке прямых инвестиций существует достаточное количество крупных игроков, которые готовы включиться в реализацию проектов ГЧП. Наша компания является одним из таких игроков и тема ГЧП интересна нам, как одно из возможных направлений нашего развития. Объем средств под нашим управлением составляет около 1 млрд долл. США. Среди акционеров компании - НПФ «Благосостояние», второй по величине пенсионный фонд России. Исходя из этого, полагал я, мы, как серьезный инвестор, вправе рассчитывать на внимание региональных властей.

В рамках развития этого направления, летом 2012 года мы начали выстраивать отношения с регионами Российской Федерации. В результате в реальном режиме была протестирована возможность установления государственно-частного партнерства с «чистого листа» на ряде территорий нашей страны.

С первой проблемой мы столкнулись незамедлительно. Выяснить конкретного ответственного за взаимодействие с инвесторами в том или ином регионе в большинстве случаев было затруднительно, а прорываться через единый телефон министерств и ведомств оказалось сложно. Мы решили пойти официальным бюрократическим путем, предположив, что он будет ближе и понятнее сердцу регионального чиновника. Нами были отправлены письма с предложением о сотрудничестве и возможности участия УК «РВМ Капитал» в качестве инвестора в проектах государственно-частного партнерства в 20 регионов, имеющих благоприятные показатели инвестиционной привлекательности. Мы удостоверились, что письма не затерялись в дороге и расписаны конечным исполнителям.

Полученный результат оказался шокирующим. В зависимости от занятой позиции в вопросе общения с потенциальными инвесторами, все регионы можно разделить на четыре очень разные группы.

Распределение регионов в зависимости от их типа готовности работать со сторонними инвесторами по направлению ГЧП-проектов

Государственно частное партнерство Опыт взаимодействия

Группа «уровень 0». Представителей этой группы оказалось больше всего. 55% отправленных нами писем, т.е. в 11 из 20 регионов, остались без ответа вообще. О причинах гадать сложно. Скорее всего, в круг реальных обязанностей чиновников просто не входит задача развития благоприятного инвестиционного климата. Это долгий и сложный процесс, не сказывающийся на уровне зарплаты. Задача привлечения инвесторов подменяется задачей подготовки отчетности об инвестиционном положении региона. С точки зрения инвестора это тупиковый вариант. Невозможно выстроить отношения с партнером, которому безразличен объект обсуждения.

Оставшиеся 9 регионов свои ответы представили. Характер этих ответов позволяет разделить их еще на три группы.

Группа «уровень 1» (5 регионов) Сюда я отнес те регионы, представители которых либо указали, что проектов нет, либо посоветовали обратиться на их сайты к базе проектов. Проекты действительно есть, но где-то информация по ним ограничивается 5-10 словами, где-то представлен список не потенциальных, а осуществляемых проектов, основная часть проектов измеряется несколькими миллионами рублей и, судя по всему, вряд ли является именно государственно-частным партнерством. Этот уровень объединяет одно – ответы сделаны с целью «чтобы отстали». Был входящий запрос, на него дан ответ. Работа выполнена.

Группа «уровень 2» (2 региона). Включает в себя регионы, которые готовы взаимодействовать, идут на контакт и могут предоставить информацию по потенциальным проектам ГЧП. Но в качестве предложения здесь выступает, например, проект по строительству физкультурно-оздоровительного комплекса (ФОК) в рабочем поселке на территории региона. И есть технико-экономическое обоснование, но нет понимания того, что инвестор не заинтересован в строительстве ФОКа, или другого объекта социальной, транспортной или иной инфраструктуры. Инвестор, в первую очередь, рассчитывает получить возврат на вложенный капитал. Но на этом уровне мышления регион ожидает, что инвестор, узнав, что городу нужно строительство какого-либо объекта, сам должен высказать пожелания по своей доходности, предложить структуризацию отношений и начать пробивать эти договоренности в соответствующих инстанциях.

Здесь нет понимания того, что ГЧП – это в первую очередь партнерство. А партнерство подразумевает наличие стратегии win-win, т.е. стратегии, которая отвечает интересам всех участников. На этом уровне регионы уже осознали важность ГЧП, но осознали его на уровне «мы хотим, чтобы…». Такого рода проекты не несут каких-либо сверхдоходов. Рассчитывать на то, что инвестор за свой счет выделит команду, которая будет структурировать предложение от лица региона для него самого, а потом еще и убеждать региональные власти в правильности этого предложения – достаточно сложно.

Радует, что есть группа «уровень 3». И пусть в него попали только 2 региона из 20, но это те регионы, которые найдут инвесторов. Ответ на наш запрос последовал незамедлительно, для уточнения были организованы личные встречи с представителями региона, представлены проекты ГЧП. И данные проекты подготовлены не только с учетом желаний региона, но и с учетом позиции инвестора. Задача поиска инвестиционной привлекательности проекта на этом уровне уже перестает быть задачей только инвестора. Регион, заинтересованный в привлечении средств, сам активно включается в ее решение. С такими партнерами возможен разговор на одном языке. Проект государственно-частного партнерства перестает быть чем-то уникальным и неизведанным, он встает в один ряд с иными возможностями для инвестиций. Да, он обладает своей спецификой, но его можно рассматривать, сравнивать с другими возможностями по вложению капитала.

Итак, наше «исследование» выявило несколько проблем. И первая из них – это отсутствие интереса у многих представителей регионов делать что-то для привлечения инвестиций. Естественно из этой ситуации есть выходы. Если начать общаться о проектах на уровне губернатора или его замов, можно получить и «зеленый свет» и всемерную поддержку нижестоящих чиновников. Можно, наверное, стучаться во все двери, звонить, настаивать на встрече и в результате получить информацию. Но это частные решения. В таком случае можно сделать один, или даже несколько ГЧП проектов, но это будут единичные случаи, а не результат системной работы.

Вторая проблема – предложение проектов с позиции региона, где задача найти их инвестиционную привлекательность перекладывается на плечи инвестора. Проблема в том, что существующий профиль ГЧП-проектов, их доходность, уровень юридической защищенности вложений инвестора, ставит именно чиновников в позицию продавцов, которым нужно привлечь покупателей, а не наоборот. Конечно, инвестиции будут и в такой ситуации. Если инвестору интересно месторождение на территории региона – он придет. Но в таком случае инвестиции будут осуществляться лишь в заведомо интересные направления, а основная часть ГЧП проектов так и не будет реализована.

Причиной такой удручающей статистики, на валидности и надёжности которой я не настаиваю, могли стать наши собственные ошибки в определении адресатов наших писем, иные досадные случайности. Но, как мне кажется, если вы придете в более или менее приличный салон по продаже автомобилей и скажете любому сотруднику, начиная от охранника на парковке и заканчивая сотрудником техцентра, что вы хотите купить автомобиль, то вас проводят к тому менеджеру, который будет заниматься вами. Все понимают, что клиент может принести прибыль компании. Это, в конечно счете, позитивно скажется на работе каждого.

Получается, что «регион» для инвестора в реальности оказывается каким-либо конкретным человеком, который должен выполнять свою работу хорошо потому, что сам считает это нужным, либо потому, что ему поставлена такая задача. И отсутствие интереса вызвано не позицией региона, вряд ли это есть в его инвестиционной программе. Это позиция чиновника, которому расписали письмо. Просто именно этот сотрудник становится для инвестора лицом региона. И его поведение в конечном итоге может повлиять на принятие решения инвестором в значительно большей степени, нежели презентация об экономической ситуации в регионе, вывешенная на официальном сайте.


СТАТЬИ >> ИНВЕСТИЦИОННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ

ГЧП в России и зарубежом

Бектенова Гульмира Султановна
старший преподаватель кафедры «Банковское дело» РЭУ им. Г.В.Плеханова

C возникновением финансовых потребностей для крупномасштабных проектов, неограниченных муниципальными или государственными границами, в мировой практике появилось такое понятие как ГЧП, которое в недавнем времени пришло и на Российский рынок. В данной статье описана предыстория принятия PFI как формы PPP (ГЧП) властями Великобритании, поскольку на законодательном уровне и по объему реализованных проектов, именно она занимает лидирующее место. Также приведены примеры реализованных проектов с использованием схемы финансирования ГЧП в странах, лидирующих по количеству, стоимости и сроку реализации. Дано описание результатов, достигнутых Россией с момента принятия схемы ГЧП и направления развития.

В рамках реализации социально значимых проектов последнее время часто говорится о такой форме партнерства как ГЧП – Государственно Частное Партнерство. Данная форма взаимодействия бизнеса и государства не относится к новым формам, поскольку уже используется в ряде развитых стран, имеет на наш взгляд ряд удачно реализованных проектов. Причиной возникновения ГЧП можно определить необходимость реализации государственных социально значимых проектов в условиях недостаточности бюджетных средств, недостаточности профессионального опыта или знаний. Есть конечно другой вариант решения проблемы - это приватизация. но в случае приватизации стратегически важные объекты могут оказаться в частной собственности, что ограничит права и возможности государства. Альтернативой приватизации, на сегодняшний день является ГЧП. Например, реализация задачи развития ГЧП в Великобритании начиналась с решения вопросов управления. Применение механизмов государственно-частного партнерства началось с реализации проектов национального масштаба: строительство Евротоннеля, лондонского метрополитена, новых железных дорог.

Историческим основоположником ГЧП является Великобритания. Первый опыт ГЧП в Великобритании был получен в 1981 году в связи с перестройкой лондонских доков на основе новой дерегулированной и рыночно ориентированной политики планирования. В 1992 году Джон Мейджор, представитель консервативного правительства, c целью развития более эффективных общественных услуг высокого качества основал «Частную финансовую инициативу» (PFI) . Для реализации этой программы при правительстве были созданы специальные консультативные органы, на которые была возложена ответственность за подготовку проектов ГЧП. В состав этих органов входили представители и государства, и бизнеса. Однако эта схема финансирования была воспринята критиками, как одна из форм приватизации, что породило множество споров. Тем не менее, Министерство финансов нашло схему PFI выгодной и после выборов под давлением 1997 года Лейбористы ее приняли. Однако со стороны многих профсоюзных движений и членов старой лейбористкой партии PFI подверглась сильной критике.

В этом же 1997 году процедуры PFI были изменены, в результате чего возникли новые критерии правительственной поддержки проектов ГЧП (PPP). Парламент объявил, что PFI используется как метод управления только после строгого анализа, который будет проводиться с использованием методов экономического анализа и будет гарантировать что применение PFI подходит для данной сферы (учреждения). После того, как подобный анализ будет одобрен Правительством, Правительство рассматривает выгодность цены. Она определяется по правилу оптимального соотношения цены и качества или оптимальное соответствие целям, также по критерию удовлетворения потребностей конечного потребителя, пользователя. Далее проводится полная оценка всех затрат (расходов) и доходов, включая оценку рисков. Такой же метод используется и при оценке проектов при традиционном финансировании бюджетных проектов.

В 2002 году на конференции Лейбористская партия проголосовала против PFI, что не повлияло на проводимую политику правительства.

В период 1997-2003 гг. в Великобритании по механизму PFI реализовывалось 563 проекта общей стоимостью 35,5 млрд. фунтов. Из 563 проектов 451 были закончены, объекты введены в эксплуатацию, среди них:

- 34 больницы и 119 подобных учреждений

- 239 новых и «обновленных» школ

- 23 новых транспортных проекта, в том числе и платная автодорога вокруг северного Бирмингема

- 34 пожарных и полицейских участка

- 13 новых тюрем и центров подготовки служб безопасности

- 12 объектов по утилизации мусора и водоснабжению

- 167 других проектов в таких отраслях как оборона, сфера отдыха, культура, жилищное строительство и IT

За последнее время в отраслях мусоропереработки, возобновляемой энергии, образования, здравоохранения, социального жилья было реализовано более 100 инфраструктурных проектов с объемом финансирования от 5 до 500 млн. фунтов стерлингов.

Например:

Строительство школ в Лидсе: разработка финансовой модели, поиск финансирования, проведение переговоров с инвесторами. Объем финансирования составил 65 млн фунтов стерлингов. Проект реконструкции зданий в центре Лондона: разработка финансовой части бизнес-плана и механизмов возврата инвестиций. Объем финансирования составил 160 млн фунтов стерлингов. Проект строительства социального жилья: разработка финансовой части проекта, включая структуру финансирования, подготовка всей необходимой тендерной документации по проекту. Объем финансирования составил 130 млн фунтов стрелингов.

В России, состояние экономики, также создает условия, когда государство часть своих функций передает в частный сектор, по принципу уже работающих схем ГЧП развитых стран. Приоритетными направлениями финансирования проектов по схеме ГЧП являются социально значимые объекты.

В рамках реализации этих программ на сегодняшний день группа компаний Внешэкономбанка: банк Развития, Федеральный центр проектного финансирования занимаются финансированием социально значимых проектов.

Так в портфеле Внешэкономбанка находятся следующие проекты:

- Развитие инженерной инфраструктуры для развития промышленного кластера

- Реконструкция, модернизация и развитие водопроводно-канализационное хозяйство (ВКХ) городской агломерации

- Реконструкция, модернизация и развитие городской системы теплоснабжения на условиях концессии

- Строительство мусороперерабатывающих заводов (МПЗ) и модернизация городской системы управления твердых бытовых отходов (ТБО) для устойчивого развития

- Массовая реконструкция муниципальных и промышленных систем теплоснабжения в масштабах области

- Строительство центров трудовой миграции

- Реконструкция аэропорта

- Строительство транспортной развязки

- Строительство объектов здравоохранения

Проекты, поддерживаемые ГЧП, не ограничиваются географическим местоположением. Проекты, отвечающие направленностям ГЧП, могут находиться практически в любой точке страны, но для организации данного вида финансирования требуется обязательное участие органов субъектов федерации или органов местных самоуправлений. Для реализации этих программ в июне 2009 года было учреждено некоммерческое партнерство «Центр развития государственно-частного партнерства», который к сегодняшнему дню заключил соглашения о взаимодействии с администрациями следующих регионов:

Администрация Брянской области

Администрация Липецкой области

Администрация города Иркутска

Администрация города Смоленска

Администрация Волгоградской области

Правительство Новосибирской области

Правительство Ульяновской области

Правительство Орловской области

Правительство Республики Карачаево-Черкесии

Правительство Пермского края

Правительство Сахалинской области

Правительство Свердловской области

Правительство Челябинской области

Администрация Владимирской области

АУ ВО «Агентство по привлечению инвестиций Воронежской области»

ОАО «Агентство территориального развития Кировской области»

Министерство экономики Удмуртской Республики

ОАО «Корпорация Развития Республики Карелия»

Существует практика реализации проектов ГЧП во множестве других стран. Мы рассмотрим страны, которые являются лидерами данной схемы финансирования и реализации объектов.

В Израеле примерами некоторых проектов могут служить:

Строительство дорог (№ 531 и № 431): консультирование Министерства финансов, Министерства транспорта и Национальной дорожной компании Израиля по разработке структуры финансирования проекта строительства автодороги с использованием инструментов ГЧП. Объем финансирования

дороги № 531 оценивается в размере 500–600 млн долл. США,

дороги № 431—400 млн долл. США с периодом концессионной эксплуатации в 25 лет.

Тюрьма Беэр-Шева: консультирование Министерства финансов и Министерства внутренних дел по разработке финансовой модели проекта для проведения международного тендера по строительству первой частной тюрьмы. Объем финансирования оценивается в размере 50 млн долл. США, период концессионной эксплуатации составит 25 лет.

Проект реконструкции автодорог: финансовое консультирование проведения международного тендера Национальной дорожной компании Израиля по выбору подрядчика по реконструкции дорожного покрытия. Объем финансирования оценивается в размере 150 млн долл. США, период концессионной эксплуатации составит 25 лет.

Израильский ТЭК: финансовое консультирование Министерства инфраструктуры Израиля в рамках разработки программы и стратегического плана по изменению структуры энергоснабжения страны существует необходимость решения таких вопросов как возможность финансирования отдельных проектов в рамках реализации специальных государственных программ или новых идей, запуска новых производственных мощностей.

Кроме того децентрализация государственной поддержки и формирование сети «институтов развития» способствовало созданию различных каналов поддержки инновационной активности. Подобное экспериментирование и многообразие уменьшало риски «провалов государства» из-за неудачи конкретных институтов и в дальнейшем делало возможным расширение поддержки более эффективных из них при свертывании неудачных программ. Так, в Израиле программа «Yozma» фактически заместила неудачную программу «Inbal». В конце 1990-х гг. с учетом успешного предшествующего опыта было заметно увеличено финансирование программы поддержки технологических инкубаторов, а также программы «Magnet», ориентированной на поддержку совместных исследований, проводимых университетами и коммерческими фирмами.

На сегодня сформирована Value for money (VfM) - методическая и информационная база оценки количественных и качественных критериев конкретных проектов по соотношению ценности и издержек. Результаты сопоставления оценок VfM по проекту в варианте ГЧП с результатами, достигаемыми при традиционных подходах, рассматриваются как критически важные для принятия решения о целесообразности и обоснованности использования ГЧП.

При выборе схемы финансирования не стоит забывать, что британское правительство, например, не рассматривает PFI как панацею, способную разрешить проблемы государственной сферы. Из 45 млрд. фунтов инвестиций в государственную сферу только 11% были профинансированы через PFI, источниками финансирования прочих проектов являлись средства ведомственных бюджетов и ре-инвестиции из доходов от продажи активов.

Частные участники проекта действуют на основании партнерских соглашений с правительственными органами. Например, в проектах национальной системы здравоохранения в состав участников входят Primary Care Trusts (одна из структур системы здравоохранения, ответственная за оказание первой помощи в пределах локальной территории или в определенной сфере), местные власти (советы, правительства, Councils), подразделения Скорой помощи, которые взаимодействуют на основе партнерских отношений во главе с Правительственным органом, Партнерствами по здравоохранению.

В качестве методологического центра по вопросам теории и практики ГЧП Правительством Великобритании образовано Агентство Partnerships UK. Первоначально оно действовало в качестве рабочего подразделения Минфина по ГЧП, затем было преобразовано в совместную государственно-частную структуру (51% частного сектора).

Британские власти пользуются стоимостным цензом проекта. Подготовка проектов занимает много времени и ресурсов, при этом издержки на подготовку не сильно зависят от масштаба проектов (всегда присутствую стандартные статьи расходов – привлечение финансовых и инвестиционных консультантов, юристов, проведение операций по расчетам и т.д.). Очень большие суммы тратятся на переговоры и подписание договоров. Подавляющее большинство проектов в прошедшем времени включали основной капитал стоимостью не менее 20 млн. фунтов. Сейчас практическое правило таково, что проекты стоимостью менее 20 млн. фунтов не подходят для схемы PFI. Однако разработаны новые схемы, по которым небольшие проекты объединяются с тем, чтобы оправдать сроки и стоимость, необходимые для реализации по схеме PFI.

По оценкам экспертов, после Великобритания Ирландия занимает второе место по масштабу национальной программы ГЧП, которая активно осуществляется с 2000 года. В стране реализуется целый ряд инфраструктурных проектов в секторах экономики, энергетики, транспорта, переработки отходов, а также в сфере социальных услуг. Весной 1998 года в рамках Департамента окружающей среды, памятников архитектуры и местных органов власти была сформирована рабочая группа для исследования потенциальных выгод от использования механизмов ГЧП. К работе были привлечены консультанты (Федерация строительной промышленности, Конфедерация работодателей и работников Ирландии, Ирландский конгресса профсоюзов). Департаментом финансов и группой консультантов были проведены исследования по ГЧП. В результате Правительством Ирландии была принята концепция применения ГЧП как механизма реализации государственных инфраструктурных проектов.

Уже осенью 1998 года был сформирован централизованный орган по ГЧП – Центральный отдел по ГЧП в рамках Департамента финансов Ирландии. Также специальные отделы по ГЧП были сформированы в рамках Департамента окружающей среды, памятников архитектуры и местных органов власти, Департамента госпредприятий, Национального дорожного агентства, Департамента образования и науки.

1 июня 1999 г. Правительство Ирландии объявило о реализации 9 пилотных проектов через механизмы ГЧП и приступило к формированию практики в этой области. По состоянию на июль 2006 года в Ирландии реализовывалось 56 проектов ГЧП (обустройство бухты Дублина, строительство второго коммерческого моста на трассе М50, строительство шоссе № 4 Килкок – Киннегад и т.д.).

Таким образом, для Ирландии характерно централизованные управление проектами ГЧП через Центральный отдел по ГЧП в рамках Департамента финансов. Он занимается выработкой общей политики и координацией проектов. Реализацией проектов занимаются отделы по ГЧП в рамках отраслевых департаментов. Департаменты ответственны перед Правительством за реализацию проектов ГЧП, предусмотренных в их стратегических планах, Центральный отдел подотчетен непосредственно Правительству Ирландии. Общее количество персонала государственных служащих, специализирующееся на проектах ГЧП – 30 человек.

В США государственно-частное партнерство особенно широко распространено и приветствуется на муниципальном уровне государственной иерархии. В стране образован Национальный совет по государственно-частному партнерству, который выполняет функции выработки общей стратегии и координации в сфере ГЧП. Вопросы подготовки и реализации конкретных проектов ГЧП находятся в ведении местных органов власти. По данным Национального совета, в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т.д.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23-х. В силу специфики правовой системы США нормативное регулирование ГЧП осуществляется законодательством отдельных штатов, которое, как правило, не носит шаблонный характер.

Интересен опыт США по развитию ГЧП в сфере технологических инноваций. В 1980 г. был принят Закон о технологических инновациях Стивенсона – Уайдлера, который потребовал от каждой федеральной лаборатории США создания офиса по выявлению коммерчески ценных технологий и их коммерциализации, а также создания центров совместных исследований. В рамках Министерства торговли США был учрежден специализированный орган, ответственный за реализацию государственной политики в данной области – Агентство по технологиям.

Условием деятельности Офисов являлось отсутствие конкуренции с аналогичными службами в частном секторе. Федеральные агентства, курирующие деятельность лабораторий, были наделены правом образовывать организационные структуры за пределами лабораторий, целью которых являлась передача технологий федеральных лабораторий правительствам штатов, местного уровня, а также частному сектору.

Для привлечения средств частного сектора в сферу технологий Законом 1986 г. заинтересованным фирмам был открыт доступ к научно-техническим ресурсам федеральных лабораторий в рамках т.н. договоров о совместных научных исследованиях и разработках (Cooperative Research and Development Agreement – CRADA). Закон о трансфере федеральных технологий 1986 г. (Federal Technology Transfer Act) предоставил университетам, федеральным лабораториям, частным фирмам, консорциумам и правительствам штатов право заключать кооперативные соглашения на проведение совместных НИОКР – CRADA. Эти соглашения, по существу, создали новый правовой инструмент взаимодействия государственного и частного сектора в США в сфере коммерциализации технологий. В то же время Закон определил и ограничения, связанные с национальной безопасностью. Идея CRADA была развития Законом о национальном трансфере технологий и достижений 1995 года, который определил, что федеральное правительство должно оказывать поддержку частному сектору через федеральные лаборатории при условии, что частный сектор будет компенсировать федеральному правительству передачу технологий. По структуре эти контракты являются ГЧП, в котором федеральные власти выступают заказчиком, обязательным партнером является частная промышленная фирма, а ходе выполнения работ достигаются результаты, имеющие коммерческую ценность. Законом о торговле и конкуренции 1988 г. было закреплено создание центров трансфера промышленных технологий и промышленных услуг, призванных содействовать достижению соглашения в процессе передачи технологий.

В мае 2006 г. японский парламент принял Закон о реформе общественных услуг, вступивший в силу в июле того же года. Суть этого закона заключается в подведении законодательной базы под систему соревновательных тендеров на оказание общественных услуг с участием как органов сферы общественного предпринимательства, так и частного бизнеса. Эта система, получившая название «рыночного тестирования» (сидзёка тэсто), призвана способствовать переводу в рыночное поле существенной части общественных услуг, субъектами которых традиционно являлись организации бюджетной сферы, подчиняющиеся центральному правительству или муниципальным властям.

Для реализации этой задачи была создана нормативная правовая база, регулирующая общий порядок и детальные механизмы государственно-частного партнерства.

Переход на систему «рыночного тестирования» проходит постадийно. На первой, предварительной стадии, начавшейся в 2004 г., правительством было принято решение о начале экспериментов и открытии доступа частного бизнеса в сферу оказываемых учреждениями центральной и муниципальной власти услуг. Одновременно началась активная подготовка соответствующего законопроекта. На общегосударственном уровне правительством было отобрано восемь «модельных проектов», в том числе такие, как управление Бюро по трудоустройству в сфере общественного предпринимательства (министерства труда и социального обеспечения), сбор пенсионных взносов национального пенсионного страхования и содействие вступлению граждан в негосударственную пенсионную систему национального благосостояния (Управление социального страхования), дополнительные услуги по охране и патрулированию тюремных учреждений (Министерство юстиции). К участию в тендерах на ведение деятельности в рамках «модельных проектов» на пилотной стадии допускались лишь частные компании. в июле 2006 г. в связи с вступлением в силу нового законодательства система «рыночного тестирования» вошла в свою основную стадию. Главной ее особенностью стало подключение к тендерам предприятий бюджетной сферы, которые вступили в соревнование с частными компаниями. Виды услуг, выставляемые на тендер в 2006 г., были определены правительственным трехлетним планом по реформе регулирования и стимулирования прихода частного сектора на рынок общественных услуг.

Помимо «рыночного тестирования», интересной формой опыта Японии в сфере частно-государственного партнерства является привлечение частных компаний к управлению учреждениями культуры, науки, образования и спорта, находящихся в непосредственном подчинении органов местного самоуправления. В число подобных учреждений входят художественные и иные музеи, национальные парки, общеобразовательные школы и детские сады, больницы, муниципальные центры для проведения общественных собраний, а также спортивные объекты. В соответствии с Законом о местном самоуправлении, муниципальные власти с сентября 2003 г. имеют возможность выбрать, будут ли они сами осуществлять управление указанными учреждениями либо привлекать для этого частный бизнес в лице «уполномоченных управляющих субъектов».

Одним из примеров практики заключения управленческих контрактов с частными организациями, получившим широкое освещение в японской печати, служит схема эксплуатации Нагасакского культурно-исторического музея. Префектуральные и городские власти г. Нагасаки, которые являются учредителями данного музея, заключили с частной компанией контракт об управлении сроком на пять лет, согласно которому обязанности в сфере управления будут разделены между муниципальной властью и частным бизнесом. Согласно данному контракту расходная часть бюджета музея делится на две части в соответствии со сферами ответственности сторон. Муниципальные власти берут на себя выплату заработной платы сотрудникам музея, покрытие общеуправленческих расходов, а также расходов на научные исследования, в то время как частная компания должна обеспечить покрытие расходов на содержание постоянной и временной экспозиций, работу музейного магазина, рекламу и т.д. При этом если источником «муниципальной части» музейных расходов являются муниципальные бюджетные средства, то часть управленческой ответственности, закрепленная за частным бизнесом, обеспечивается исключительно за счет стоимости входных билетов. При этом увеличение выручки составит доход частной компании.

Другой пример касается художественного музея префектуры Симанэ. Между префектуральными властями и частной компанией, специализирующейся на рекламно-маркетинговых услугах, был заключен контракт сроком на три года, согласно которому она, используя средства муниципального бюджета, обеспечивает делопроизводство, рекламу, а также осуществляет финансовый менеджмент музейного предприятия. В качестве преимущества подобной схемы указывается на гибкость управления: частная компания может реагировать на увеличение спроса путем найма временных работников и студентов, что часто бывает сложно сделать в рамках жесткого кадрового расписания, характерного для муниципальной структуры.

Статья написана с использованием материалов: ucates.ru, bdo.ru, pppcenter.ru, partnershipsuk.org.uk


СТАТЬИ >> ИНВЕСТИЦИОННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ

Инвестиционные проекты в форме ГЧП в РФ

Автор: Марков Максим, экономист, банковский аналитик.
Статья впервые опубликована в журнале "Экономика и Предпринимательство", №2, 2012 г.

Обзор проблем реализации инвестиционных проектов в форме ГЧП в РФ и анализ путей их решения.

Целью настоящей статьи является проведение краткого обзора существующих проблем применения механизма государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) в целях осуществления тех или иных инвестиций на территории РФ и рассмотрение возможных путей решения таких проблем.

Как уже неоднократно было отмечено, ГЧП все активнее проникает в российскую экономику, теоретические принципы ГЧП постепенно находят свое отражение в деловых и научных периодических изданиях, заложены в федеральной «Стратегии 2020» (и скорее всего еще больше будут закреплены в обновленном документе) и ряде других государственных документов (в том числе региональных), регламентирующих направление социально-экономического развития нашей страны на среднесрочную перспективу. Нельзя также отрицать и то, что в последние годы государством осуществлен ряд важных шагов по воплощению в жизнь обозначенных планов по развитию ГЧП (создание Банка Развития и Российской венчурной компании[i], усиление роли Государственных корпораций[ii] и ряда Институтов развития в части внедрения принципов ГЧП, наблюдаются определенные положительные сдвиги в развитии теоретического и нормативного аппарата ГЧП, пр.).

В то же время необходимо признать, что для полноценного развития и настоящего эффективного применения механизма ГЧП в рамках реализации инвестиционных проектов в России еще предстоит преодолеть массу проблем, наиболее важные из которых следующие (рассмотрим укрупненные категории):

1) отсутствие необходимой нормативно-правовой базы для полноценного внедрения ГЧП, комплексного подхода к ее формированию и единого регулирующего органа по реализации ГЧП в РФ;

2) отсутствие принципов практического осуществления партнерства между государством и бизнесом в России;

3) отсутствие институционального подхода к организации системы подготовки кадров по реализации и совершенствованию механизма ГЧП;

4) наличие общих сдерживающих факторов в развитии ГЧП.

Рассмотрим их по порядку:

1) отсутствие необходимой нормативно-правовой базы для полноценного внедрения ГЧП, комплексного подхода к ее формированию и единого регулирующего органа по реализации ГЧП в РФ прежде всего на региональном уровне и общая неадаптированность действующего законодательства к принципам ГЧП являются одними из наиболее важных сдерживающих факторов для развития ГЧП. В настоящее время федеральное законодательство в той или иной степени регламентирует только одну из форм ГЧП — концессионные соглашения, в меньшей степени – ОЭЗ (особые экономические зоны). Региональное законодательство в вопросе о ГЧП продвинулось несколько дальше: в ряде субъектов РФ приняты законы о ГЧП (например, в Санкт-Петербурге, Республике Дагестан, Томской, Пензенской, Мурманской и других областях, т.д.), в некоторых из них закреплено понятие ГЧП и формы его осуществления, хотя к единому определению понятия ГЧП в настоящее время экономисты и законодатели не пришли (см. Приложение 1), более того, среди экономистов до сих пор нет единого понимания того, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП.

Что же касается неконцессионных форм ГЧП, то главным препятствием в их фактической реализации выступают существующие особенности законодательства о государственных закупках. Так, известный Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005г. (к которому в целом уже сравнительно давно имеются определенные претензии со стороны представителей самых разных областей экономики: бизнеса, представителей властных структур, пр.) имеет ряд ограничений для любых неконцессионных ГЧП проектов: запрещены прямые переговоры с подрядчиками на стадии проведения конкурса и заключения контракта, требования к участникам на размещение государственного заказа не во всем соответствуют таковым для участников конкурсов в рамках ГЧП, наличие фактического требования о фиксированной цене в государственном контракте, отсутствие четко регламентированных сроков (ограничений по срокам) государственных контрактов и пр. (подробно проблемы применимости указанного документа рассматривали сотрудники юридической компании Vegas Lex). Другим ярким примером законодательного ограничения в реализации неконцессионных ГЧП проектов является закрытый перечень видов расходов публичных образований, устанавливаемый бюджетным кодексом РФ, который не предусматривает выделения средств частным инвесторам по неконцессионным проектам без непосредственного участия государства в их уставных капиталах.

Кроме того, как отмечается многими специалистами, в большинстве субъектов РФ до сих пор не созданы необходимые нормативно-правовые условия для развития ГЧП, и даже в тех регионах, где уже приняты законы о ГЧП, они зачастую носят декларативный характер и предусматривают весьма ограниченный набор механизмов сотрудничества государства и бизнеса. Так, например, в Стратегии экономического и социального развития Республики Коми на 2006–2010 гг. и на период до 2015 г. (одобрена постановлением правительства Республики Коми от 27.03.2006 г. № 45) среди главных механизмов реализации Стратегии было заявлено применение форм ГЧП. Однако фактически законодательство данного региона в сфере ГЧП пока не разработано, что, соответствующим образом тормозит разработку и реализацию проектов ГЧП. Для решения этой проблемы в настоящее время Экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы создан модельный закон «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», который планируется использовать в регионах в качестве модельного шаблона регионального закона о ГЧП. Данный шаг, бесспорно, является правильным, так как развитие регионального законодательства является необходимым этапом внедрения практики ГЧП в России и теоретически должно обеспечить повышение качества управления ГЧП проектами особенно в сравнении с существующей региональной нормативной базой.

В то же время нужно понимать, что распространение модельного закона может, и скорее всего, столкнется с определенными трудностями. Во-первых, можно с уверенностью предположить, что во многих субъектах РФ данный закон будет принят без требуемой адаптации и доработки в соответствии со специфическими социально-экономическими (в т.ч. налоговыми) условиями конкретного региона, что может затруднить фактическое развитие ГЧП по причине несоответствия этого закона региональной стратегии социально-экономического развития и соответствующему распределению бюджетных расходов. Нельзя исключать также и возможность возникновения ситуации, когда законодательные органы власти двух соседних регионов осуществят настолько адаптированные для собственных нужд доработки подобного модельного закона, что реализация уже каких-то совместных межрегиональных проектов, основанных на принципах ГЧП, будет значительно осложнена (или даже невозможна) вследствие принципиальных различий в ключевых законодательных положениях вплоть до разного теоретического аппарата ГЧП в разных субъектах (эту проблему описывал Михеев О.Л., [1]), что в очередной раз говорит о необходимости разработки федерального закона о ГЧП, который централизованно регламентировал бы основы работы с ГЧП. Кроме того, целесообразным представлялось более практически применить уже накопленный опыт и использовать, например, Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» (в редакции от 06.12.2010г.). Особенно учитывая тот факт, что в рамках данного Закона субъекта РФ на практике реализуются принципы ГЧП, и который уже использовался в качестве некого типового документа для разработки законодательных актов о ГЧП в некоторых иных субъектах РФ, а, следовательно именно он мог бы быть принят за основу типового документа о ГЧП (возможно даже не столько в роли модельного закона, сколько в роли консолидирующего документа) и обеспечить закрепление ключевых принципов ГЧП для применения на практике по стране. Однако здесь в очередной раз возникает вопрос о том, кто теоретически захочет и кто реально сможет успешно исполнять подобные обязанности и обеспечить всецелое осуществление соответствующих контрольных функций (в т.ч. связанных с распределением ответственности сторон)? Дело в том, что на сегодняшний день в стране отсутствует единый регулирующий орган по реализации и продвижению ГЧП в России. Косвенно сейчас схожие функции в формате общественной организации пытается выполнять Центр ГЧП Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее - ВЭБ), но считать подобное участие ВЭБа централизованным и координирующим для различных субъектов федерации на данный момент пока не принято, и, пожалуй, отчасти некорректно, хотя именно такой мощный институт развития, как ВЭБ, пожалуй, и мог бы целенаправленно выступать в этой роли[iii], благо, можно предположить, что ресурсная база у ВЭБа для этого достаточная, особенно, учитывая давний опыт сотрудничества с Европейским банком реконструкции и развития, Государственным банком развития Китая и другими международными организациями.

Помимо ликвидации существующих законодательных пробелов в регулировании ГЧП нужна разработка единой концепции развития ГЧП, а также программы с конкретными мероприятиями по внедрению ГЧП в общероссийскую практику. Вот почему, важна работа по созданию единого федерального законодательства для развития ГЧП, например закона «О государственно-частном партнерстве». А на данный момент как минимум, необходимо обеспечить методологическое и консультационное сопровождение работы субъектов Федерации с уже разработанным модельным законом. Необходимо также в рамках подготовки указанных документов рассмотреть вопрос о четкой регламентации системы распределения ответственности за реализацию ГЧП проектов (на федеральном и региональном уровнях), максимально использовать мировой опыт практики ГЧП (особенно в части создания условий прозрачности, ясности и привлекательности участия частных партнеров), четко закрепить положение о том, что ГЧП нельзя рассматривать лишь как форму привлечения дополнительных финансовых ресурсов в капиталоемкие инвестиционные проекты, а нужно учитывать реальные интересы сторон - участников соответствующих инвестиционных проектов, в том числе при выполнении общественно важных функций.

2) отсутствие принципов практического осуществления партнерства между государством и бизнесом в России;

На фоне прочих, более прагматичных трудностей, которые возникают при реализации ГЧП в России, нельзя не отметить тот факт, что в настоящее время в условиях современной действительности в России бизнес и власть, в большинстве ситуаций не умеют эффективно взаимодействовать даже на самом элементарном уровне. Несмотря на то, что в СМИ довольно часто публикуются материалы, освещающие применение форм ГЧП при реализации тех или иных инвестиций на территории РФ, реальных инструментов для партнерства государства и бизнеса еще не создано, и для большинства предприятий выход на рынок ГЧП проектов априори закрыт, либо коммерчески невыгоден (непривлекателен). Уровень развития института ГЧП в России и качество используемых для его реализации инструментов пока очень низкие, при этом доля государственного влияния на ГЧП проекты пока еще слишком велика (т.н. российская интерпретация ГЧП), чтобы говорить о ГЧП, именно как о форме партнерских отношений с бизнесом. Практика показывает, что в условиях экономического кризиса или нестабильности финансовых рынков в первую очередь под угрозу сокращения попадают инвестиционные программы (яркий пример последнего времени – «замораживание» ряда крупных инвестиционных проектов в форме ГЧП в Санкт-Петербурге, в т.ч. отказ от строительства Орловского туннеля), а средства перераспределяются по другим статьям расходов. Так или иначе, но проблемы по завершению текущих инвестиционных проектов, а также модернизации и реконструкции существующих инфраструктурных объектов остаются актуальными и требуют решения. Очевидно, что при значительном снижении доходной части бюджетов, решение подобных задач становится только сложнее, в результате чего органы государственной власти обращают внимание на возможность привлечения внебюджетного финансирования для реализации отдельных публичных функций. Кроме того, в условиях неблагоприятной конъюнктуры растет интерес бизнеса к государственной поддержке, которая позволяет не только значительно снизить риски частных инвестиций, но и повысить надежность инвестиционных проектов в глазах, например, кредитных учреждений (в случае привлечения заемных средств). В связи с этим в качестве одного из важнейших механизмов привлечения частного капитала для решения социально-экономических проблем все чаще рассматриваются формы ГЧП.

И все это происходит на фоне того, что необходимость расширения сферы применения ГЧП очевидна для всех сторон: нехватка бюджетного финансирования (что особенно актуально в условиях нестабильности финансовых рынков, снижения объемов бюджетного финансирования по действующим проектам), зачастую отсутствие у государственных менеджеров навыков эффективной практической реализации инвестиционных бизнес проектов, возможность реализации масштабных проектов на взаимовыгодных условиях, пр. В идеале ГЧП выгодно и частным компаниям, которые извлекают доход от инвестиций, и государству, поскольку проекты ГЧП имеют значительный социальный эффект при одновременной экономии бюджетных средств и направлены на реализацию публичных интересов. Ключевая задача для власти – обеспечить максимальную коммерческую привлекательность реализации общественно-важных капиталоемких (преимущественно) инвестиций для бизнеса. При этом бизнес должен совершенно четко осознавать важность высочайшего качества реализации ГЧП проектов, а, следовательно, это должно быть напрямую завязано с доходами, которые бизнес может получить при реализации таких проектов (фактор коммерческой мотивации). Увы, в настоящее время, ситуация нередко развивается по следующим негативным сценариям:

а) есть потенциальный ГЧП проект, но государство выставляет настолько жесткие требования на фоне низкой коммерческой привлекательности ГЧП проекта, что он откладывается, либо закрывается в виду фактического отсутствия инвесторов, готовых его реализовать;

б) есть потенциальный ГЧП проект, государство определяет основную часть обязательных требований и предлагает более менее адекватные условия коммерческой отдачи проекта для частных инвесторов (пусть даже и в среднесрочной перспективе), но проект не реализуется по вине частных инвесторов (заведомо «слабый» инвестор, систематическая бизнес-халатность инвестора из-за непонимания важности реализуемого проекта, прочее), и это, не говоря уже о заведомо мошеннических коррупционных схемах, целью которых является «вымывание» инвестиционных средств путем заключения бутафорных сделок (например, заведомо ложные конкурсы, преднамеренное завышение/занижение смет при участии заинтересованного лица/поставщика/подрядчика, преднамеренное ухудшение качества и объема работ с фактическим нарушением тех или иных проектных норм с целью нецелевого использования части инвестиционных средств, пр.).

При этом в схеме еще не учтена третья сторона конфликта интересов - представители научного мира (всевозможные НИИ, комитеты/объединения, лаборатории, независимые эксперты-исследователи, пр.), без участия которых даже теоретически невозможна реализация каких-либо высокотехнологичных/инновационных инвестиционных проектов (озвучивание которых в последние годы стало модной тенденцией), выполнение которых теоретически всегда должно быть обоюдно важно для любой из сторон. Но на практике все, увы, иначе: не редко каждая из сторон заведомо готова к нарушению (неполному/неточному соблюдению) своих обязательств в целях достижения своих собственных интересов, которые зачастую не соотносятся с целью успешной реализации инвестиционного проекта в целях достижения общественно-важных благ или качественного выполнения социально значимых функций, а, следовательно - априори не соблюдается ключевая суть ГЧП.

В качестве причины возникновения подобных негативных сценариев корректно назовем принципиальное отсутствие концепции взаимоотношения власти и бизнеса в России, отсутствие единой цели (или ее единого понимания сторонами) при реализации совместных проектов и необходимых инструментов для ее формирования, и важно при этом помнить о том, что к проектам ГЧП помимо прочего могут быть применены стандартные рыночные риски, которые могут возникать при реализации любых инвестиционных проектов.

При этом, будучи честными к самим себе, необходимо признать право на существование и более пессимистичной оценки такой ситуации: причина в сложившемся менталитете современной России, который как минимум допускает наличие воровства и коррупции практически во всех сферах жизни на фоне колоссального ослабления интеллектуального человеческого капитала России и потенциальной невозможности и в определенном смысле нежелания выхода из данного «порочного круга». Так, например, очевидно, что бизнес практически всегда нуждается в поддержке со стороны государства, как минимум в части законодательного обеспечения соблюдения его прав и интересов, и многие представители деловой среды регулярно озвучивают свое желание получить возможность участия в деятельности по обеспечению интересов бизнеса (путем создания союзов, ассоциаций, общественных организаций и прочих НКО, либо путем делегирования представителей от бизнеса в законодательные собрания, пр.), однако зачастую, когда отдельные представители бизнеса так или иначе попадают во власть, об интересах бизнеса, как класса, забывается и начинается лоббирование интересов только собственных компаний.

В этом смысле более актуальным и цивилизованным решением проблемы может выступить продвижение т.н. законопроекта «О лоббизме», споры вокруг которого идут в последние годы. А между тем для качественной реализации инвестиционных проектов в форме ГЧП нужны менеджеры, понимающие и умеющие обеспечивать соблюдение интересов всех сторон. Для государства необходимо реализовать общественно-важный капиталоемкий проект, для бизнеса – обеспечить его окупаемость, получить прибыль, возможность повысить стабильность (обеспечить функционирование своего предприятия по основному направлению деятельности на относительно долгий период), дополнительно – обеспечить имиджевое повышение своего статуса на рынке путем реализации и поддержки социально-значимых проектов государства, пр.

3) отсутствие институционального подхода к организации системы подготовки кадров по реализации и совершенствованию механизма ГЧП;

Еще одним существенным тормозом в развитии ГЧП в России является фактическое отсутствие квалифицированных специалистов, способных обеспечить решение поставленных задач в рамках реализации ГЧП проектов). Примером может служить идея создания центров подготовки инновационных менеджеров (например, подготовка и постоянное повышение квалификации государственных служащих, вовлеченных в реализацию ГЧП), воплощение которой, безусловно, перспективно, но эффективность ее практической реализации вряд ли возможно будет оценить в краткосрочном, а возможно и в среднесрочном периоде. Действительно, на фоне обозначенных направлений социально-экономического развития страны (модернизация, инновационный подход, пр.), заложенного действующим руководством страны, в университетах появляются факультеты инноваций (инноватики), стратегических инвестиций и пр., однако в условиях отсутствия эффективной системы подготовки кадров, подобные мероприятия выглядят по большей части политизировано и целесообразность их осуществления на данном этапе представляется сомнительной, особенно на фоне того, что многими экспертами уже признается практическая несостоятельность действующего курса на модернизацию. Эта проблема также тесно коррелирует с описанной выше проблемой взаимодействия власти и бизнеса.

Необходимо признать, что в России сохраняется проблема неприменимости полученных в университетах знаний на практике (особенно по гуманитарным направлениям), что связано в основном с тем, что процесс обучения в большинстве ситуаций в лучшем случае сводится к заучиванию определенного набора знаний, не связанного с навыками реализации тех или иных бизнес-процессов на практике, а методология подготовки молодых специалистов остается во многом устаревшей. При этом наиболее целесообразно организовать систему обучения таким образом, чтобы молодые люди получали комплексные знания о внутренней организации компаний различных форм собственности, о важности самостоятельной аналитической работы и необходимом для этого инструментарии, умели работать с документами (в том числе при организации договорной работы) и четко понимали обязанности сторон при моделировании тех или иных бизнес-процессов. А для этого необходимо максимально привлекать к процессу обучения профильных практических специалистов, увеличивать удельный вес практических занятий на фоне теоретической подготовки (например, моделировать бизнес-процессы), компилировать методы обучения студентов. Все это задачи, которые частично в силах решить даже на местном уровне сами администрации ВУЗов (отдельные примеры время от времени озвучиваются в СМИ). Также влияние на это могли бы оказывать общественные организации, представляющие интересы бизнеса (например, союзы предпринимателей России и Ассоциации банков) путем направления соответствующих предложений по формированию обучающих программ в профильные государственные структуры. На практике, качество подготовки вновь принимаемых сотрудников с каждым годом ухудшается (нередко молодые сотрудники не готовы к выполнению элементарных «механических» функций, не говоря уже о выполнении глубоких аналитических задач и понимании корпоративной этики и культуры), при этом амбиции молодых сотрудников – необоснованно растут, что, увы, обусловлено таким фактором, как среда. Не менее прискорбно и то, что это оглашается не отдельными исследователями, но и признается бизнес сообществом в целом, как современная данность, а между тем для исправления сложившейся ситуации практически ничего не делается.

Увы, в настоящее время в качестве примера реально осуществляющихся программ подготовки специалистов по направлению ГЧП, можно назвать, пожалуй, только специализированные программы обучения, проводимые ВЭБом, который согласно аспоряжению Правительства Российской Федерации от 17.08.2010 № 1372-р единолично осуществляет услуги по инвестиционному консультированию для государственных нужд субъектов Российской Федерации по формированию инвестиционных проектов, реализуемых в форме ГЧП. Важно также, что ВЭБом в лице уже упомянутого выше Центра ГЧП на постоянной основе проводятся мероприятия, так или иначе оказывающие влияние на формирование и развитие нормативной и учебно-методической базы по ГЧП. Определенный вклад в развитие учебно-методической базы по ГЧП в настоящее время вносят также и материалы, подготавливаемые Институтом экономики РАН (совместно с Вольным экономическим обществом) и отдельными специализированными консалтинговыми компаниями (например, Vegas Lex, Tenzor Consulting Group, Capital Legal Services, др.), а также наработки, полученные в ходе реализации инвестиционных проектов в партнерстве с ЕБРР и Всемирным банком. Но в целом, конечно, существующий объем выполняемых мероприятий пока не обеспечивает решение данной проблемы (в основном из-за ограниченности участников рынка, связанных с реализацией инвестиционных ГЧП проектов) и недостаточен для изменения текущего положения дел в плане создания и развития институциональной системы подготовки квалифицированных специалистов. Между тем, основываясь на практиике, можно предположить, что для обеспечения хотя бы какого-то рывка по направлению к успешному решению обозначенной проблемы для начала необходимы всего два ключевых классических ингредиента: капитал и принятие ряда волевых управленческих решений.

4) наличие общих сдерживающих факторов в развитии ГЧП;

Как уже неоднократно отмечалось, в силу национальных особенностей, в России принятые во всем мире формы ГЧП зачастую не сохраняются в чистом виде, а смешиваются, рождая некие адаптированные модели ГЧП. Для российской практики в настоящее время характерно применение именно классических концессионных моделей ГЧП, что обусловлено тем, что развитие ГЧП в России начато именно с инфраструктурных программ, а также, в основном, потому, что именно концессионная деятельность в России более или менее законодательно регламентирована на федеральном уровне. При этом наиболее явной формой реализации механизма ГЧП в форме концессионного соглашения в России является модель BOT (Build Operate Transfer) – Строительство Управление Передача, а также ее вариации (BOOT, BLOT/BOLT). Инфраструктурный объект создается за счет стороны-концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По истечении данного срока (как правило, лет через 20-30, а иногда и более) объект передается государству.

В свое время д.э.н. Варнавский В.Г. писал о проблемах непонимания сути концессионных соглашений между государством и бизнесом. Он писал, в частности, о том, что общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути концессий, практике их применения и возможных социально-экономических последствиях. Переход на систему концессий означает не замену одной гербовой бумаги с названием «Лицензия» на другую с названием «Концессия», как это представляется многим в России, а изменением сущности отношений между государством и бизнесом, как в правовом, так и в экономическом контекстах.

Тем не менее, время прошло, и сейчас ситуация немного изменилась, по некоторым вопросам появилось осмысление, которого раньше не хватало. Тем не менее, считать представленную выше модель реализации ГЧП на территории РФ (концессионную BOT) наиболее универсальной пока нельзя, т.к. практика успешной реализации ГЧП проектов в нашей стране крайне не богата (да и результаты действующих ГЧП проектов будут видны еще не скоро [2]). В то же время сам факт того, что развитие данной формы экономических отношений в России началось с применения одной из наиболее консервативных, концессионных моделей скорее нужно отнести к положительному фактору. Но, увы, даже на фоне определенных положительных сдвигов в последние годы в части совершенствования инструментов реализации ГЧП и институтов ГЧП в России, сохраняется значительное количество общих проблем по их полноценному развитию, в том числе отсутствие механизмов оценки, одобрения и контроля осуществления соглашений, отсутствие органов, уполномоченных на выполнение указанных функций на межведомственном уровне, невозможность реализации принципа «одного окна» при заключении соглашений; ограничения на привлечение частного капитала, налагаемые законодательным разрешением ГЧП только в форме аренды и подряда [3]:

- ограниченность собственных средств российских инвесторов и сложность привлечения иностранных инвестиций;

- относительная неразвитость и наличие риска нестабильности финансовых рынков и банковских ресурсов (отсутствие, либо чрезвычайная дороговизна «длинных» денег);

- проектирование масштабных концессионных проектов без учета реалий урбанистического развития; непрозрачность и информационная закрытость инвестиционных проектов (стоимость реализации одного и того же ГЧП проекта может значительно отличаться в зависимости от подрядчика – нет соответствующего контроля, яркий пример – скандал со строительством станций Московского метрополитена);

- нерегулированность земельных отношений, прежде всего в части резервирования и изъятия земель, а также порой пассивная позиция государства как основной стороны ГЧП (применительно к Российской интерпретации ГЧП).

Так, например, строительство новых частных веток железнодорожных путей может вступить в противоречие с политикой государственной («окологосударственной») железнодорожной компании ОАО «РЖД» (т.к. частные железные дороги промышленного пользования имеют больше возможностей для осуществления безубыточных грузовых перевозок, лишая тем самым государственного перевозчика высокодоходной грузовой базы). Для устранения подобных несоответствий необходимо обеспечить равные конкурентные условия для потенциальных участников ГЧП, будь то частный инвестор или «окологосударственная» компания (например, путем специального налогового регулирования для компаний, участвующих в реализации ГЧП проектов). При этом если заведомо отойти от крупных инвестиционных проектов и начать рассматривать проекты небольших компаний, пытающихся заниматься инновационными разработками, то проблема привлечения финансирования для них стоит еще более остро (несмотря на то, что требуемый объем привлекаемых средств на несколько порядков ниже), так как сегодня для принятия решения инвестором о вложении средств в фактически венчурный проект, вполне типовым требованием является предоставление подробного бизнес-плана проекта и проведение презентации готового опытного образца или прототипа модели/продукта, что является весьма проблематичным с учетом применимости к моделям ГЧП и необходимости выполнения той или иной функции при достижении общественно важных задач. В качестве яркого примера государства, успешно решившего эту проблему можно смело назвать США, где только Пентагоном ежегодно на протяжении десятилетий осуществляется финансирование (дотационное, грантовое, пр.) как крупных Университетов, так и частных компаний и лабораторий (важно при этом отметить, что по многим проектам финансирование сохраняется даже при отсутствии краткосрочных результатов).

А между тем, согласно результатам исследования, опубликованного в №2 (43) журнала «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование», наиболее привлекательным источником финансирования ГЧП проектов являются российские фонды, затем следуют российские государственные банки, иностранный капитал, пр. Также интерес представляет такой источник, как совместный капитал (консолидированный бюджет) кластерных объединений предприятий, включающий банковский капитал, капитал российских фондов и частный капитал, а также личный капитал. А следовательно необходимо государственное стимулирование коммерческих финансовых институтов, которые располагают существенными заемными ресурсами, которые могли бы быть направлены и на поддержку инвестиционных проектов в форме ГЧП. А пока, по данным исследования холдинга РБК [iv], Россия находится на 120 месте из 182 (ранее в июле 2011 – на 130 месте) в рейтинге инвестиционно привлекательных стран на уровне с Кабо Верде и Коста-Рикой. Можно предположить, что текущая политическая ситуация в стране также не способствует повышению инвестиционной привлекательности России для иностранных инвесторов.

И при этом необходимо равноценно учитывать как недостаточность в целом общероссийского опыта российских участников инвестиционного рынка в контроле и управлении рисками при реализации капиталоемких инвестиционных проектов (как от самых частных, связанных с преодолением нарушений, допускаемых контрагентами при ведении договорных отношений до стандартных рыночных рисков, не говоря уже о фактически неподдающихся контролю глобальных рисках), так и наличие успешного частного инвестиционно-девелоперского опыта отдельных компаний и организаций в России (ВЭБ, Интеррос[v], ряд крупных УК, пр.).

Подводя итоги, отметим, что, по мнению автора, целесообразно осуществить следующие меры для совершенствования механизмов реализации ГЧП проектов на территории РФ на практике с учетом описанных в настоящей статье препятствий:

  • Продолжить работу по формированию (в т.ч. корректировке существующей) нормативной (и учебной) базы по ГЧП, в частности осуществить разработку и внесение в государственную Думу проекта Федерального Закона о ГЧП, который являлся бы консолидирующим документом по направлению ГЧП (что соответствует мировой практике) и который позволил бы сформировать институциональный подход к понятию ГЧП, его участникам, их обязанностям и ответственностям, позволил бы исключить двоякие трактовки ключевых понятий ГЧП (то, что на данный момент еще не решил модельный закон). Продумать механизмы подготовки и повышения квалификации специалистов по ГЧП.
  • Сохранить и усилить экономические меры государственного стимулирования частных инвесторов для участия в реализации общественно-значимых проектов, в т.ч. через развитие ОЭЗ, развитие программ КОТ, либерализацию налогового законодательства, снижение бюрократических барьеров, пр.
  • Разработать и внедрить в жизнь механизм общественного контроля за реализацией общественно-значимых проектов, определить их взаимодействие с институтами ГЧП на территории РФ и обеспечить возможность неукоснительного применения на практике самых жестких санкций к любой из сторон при выявлении (юридически доказанном) преднамеренного нарушения обязательств при реализации ГЧП проектов.
  • Расширить перечень направлений применения ГЧП проектов в экономике и форм его реализации, не ограничиваясь только капиталоемкими инфраструктурными проектами и концессионными моделями.

Как уже было отмечено выше, несмотря на достаточно большой интерес к исследуемой проблеме, в современной российской экономической науке не разработаны единые теоретические и практические стандарты, связанные с применением принципов ГЧП в России в рамках реализации инвестиционных проектов и с поиском комплексного подхода к реализации механизма финансирования инвестиционных проектов в форме ГЧП. Поэтому, на наш взгляд, при условии успешного решения в ближайшие годы даже обозначенных в настоящей статье проблем, в краткосрочной перспективе (5-10 лет), возможно, будет увидеть некоторый реальный скачок в развитии ГЧП и увеличение его практической роли в российской экономике помимо существующего в настоящее время информационно-политического декларирования очередного инструмента по совершенствованию российской экономики, переходу к инновационной экономике и перспектив светлого будущего.

Список литературы:

1. Воротников А.М., Королев В.А., «О развитии государственно-частного партнерства в российских регионах», «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование», №2 (43), июль 2010.

2. Михеев О.Л., «Финансовые и правовые проблемы частно-государственного партнерства», «Анкил», Москва, 2009.

3. Марков М.А., «Краткий анализ моделей реализации ГЧП в РФ», «ЭТАП», №4, Москва, 2010.

4. Панкратов А.А., «Государственно-частное партнерство в современной практике: основные теоретические и практические проблемы», Москва, «Анкил», 2010.

5. Спиридонов А.А., «Государственно-частное партнерство: понятие и перспективы совершенствования законодательного регулирования, Актуальные проблемы социально-экономического развития России».

6. Статья подготовлена с использованием информационно-правовой системы «Консультант +».

Приложение 1. Сравнение определений ГЧП из различных источников.

Определение

Источник

ГЧП - это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно - как средство повышения эффективности бюджетного финансирования (трактовка Всемирного Банка).






Воротников А.М., Королев В.А., «О развитии государственно-частного партнерства в российских регионах», «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование», №2 (43), июль 2010 [1].

ГЧП представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями в целях реализации общественно-значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности

ГЧП – это стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР.

Варнавский В.Г., «Государственно-частное партнерство в Росси: проблемы становления», «Отечественные записки», №6, 2004.[vi]

ГЧП – это объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.).

Дынин Е.А., «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве», «Общество и экономика», №5-6, 2007.

ГЧП - это привлечение органами государственного и (или) муниципального управления частного бизнеса для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной инфраструктуры и предоставлению публичных услуг с использованием таких объектов на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности, определяемых контрактом и совокупностью нормативных актов, действующих на момент его подписания.

Курируемый Центром ГЧП Внешэкономбанка сайт «ГЧП в России», http://www.pppinrussia.ru/main/ppp_in_russia/glossary/.

ГЧП – это любые официальные отношения или договоренности на фиксированный или неограниченный период времени между государственными и частными участниками, в котором обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестирует ограниченные ресурсы, такие как деньги, персонал, оборудование и информацию для достижения конкретных целей в определенной власти.

«Возможности федеральных инвестиций через ГЧП: сборник нормативных актов по ГЧП в Российской Федерации», «Альпина Бизнес Букс», Москва, 2009.

Под ГЧП понимается организационное взаимодействие (сотрудничество) между Томской областью либо Томской областью и муниципальными образованиями Томской области, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно-значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Томской области.

Закон Томской области от 4 декабря 2008 г. N 240-ОЗ "О государственно-частном партнерстве в Томской области" (принят постановлением Государственной Думы Томской области от 26 ноября 2008 г. N 1825).

ГЧП – это взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.

Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100

"Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" (принят ЗС СПб 20.12.2006).


[i] Которое в последние месяцы дополнилось еще и вновь созданным Агентством стратегических инициатив.

[ii] На фоне сохранения курса на некоторую денационализацию крупнейших предприятий и возможные перспективы акционирования.

[iii] Что выглядит еще более обоснованным на фоне последних новостей о том, что ВЭБ готов поддержать функционирование инвестиционного фонда РФ в части принятия/делегирования части его функций непосредственно ВЭБу, http://www.vedomosti.ru/finance/news/1379483/veb_gotov_poglotit_investfond.

[iv] Рейтинг «Инвестиционно привлекательные страны», РБК, 20.10.2011, http://rating.rbc.ru/article.shtml?2011/10/20/33451685.

[v] Например, проекты Интеррос в предолимпийском Сочи, которые фактически являются примерами ГЧП проектов.

[vi] Схожее определение дает Михеев О.Л (см.2).


Прыг: 01 02 03 04 05