Аналитический доклад (4-ый этап): Стратегия развития финансовой системы России: блок «Обеспечение инновационного потенциала экономики (управление стоимостью, государственные финансы)»

Финансовый университет продолжает разработку по госзаказу финансовой стратегии России. В четвертом этапе исследования рассматривается связь финансовой системы и инновационного потенциала экономики. В первой из серии публикаций – о проблемах, существующих в отечественной финансовой системе.

Как отмечают во вводной части авторы доклада, определение необходимости перехода к инновационному экономическому росту обозначает новые требования к развитию финансовой системы Российской Федерации и типу реализуемой финансовой политики. В связи с этим ими сформулированы проблемные черты российской модели государственных финансов. Данная модель, имеет, по мнению авторов, следующие проблемные черты:

Высокий уровень фискальной нагрузки на экономику при достаточно низком уровне использования государственных доходов

Одной из проблем в области публичных финансов является расширенная роль государства в экономике страны (как собственника, регулятора, потребителя, посредника в перераспределении финансовых ресурсов). Как следствие, России присуща высокая фискальная нагрузка на экономику.

Фискальная нагрузка соответствует значениям стран с развитой экономикой и является одной из самых больших среди стран с развивающейся экономикой. Величина индикатора «Доходы консолидированного бюджета / ВВП» выросла с 25-28% в 1999-2000 гг. до 48-51% в 2007-2009 гг. В Китае данный показатель в 2009 гг. составил 27% (35% – в 2007 г.).

Если в развитых экономиках с высоким уровнем бюджетных доходов доля используемых расходов составляет 95-100%, то в России данный показатель – только 90%, т.е. часть доходов бюджета, собранных за счет повышенной налоговой нагрузки, не используется. Так, например, по величине социальных расходов бюджета к ВВП Россия находится на одном уровне с Китаем (бюджет которого ориентирован на инвестиции в экономику), Боливией, Казахстаном, Сальвадором и др. Уровень расходов на конечное потребление государственного управления в России выше, чем у большинства развивающихся государств, и сопоставим с англосаксонскими и западноевропейскими странами.

Учитывая, что по уровню доходов бюджета Россия приближается к показателям скандинавских стран, данная ситуация может свидетельствовать о недостаточной эффективности механизма распределения государственных доходов, а также невысокой эффективности социальной политики государства.

При сохранении текущего уровня фискальной нагрузки (около 50% ВВП), изъятие ликвидности из экономики и ее замещение внутренним долгом может привести к созданию дефицита ресурсов у бизнеса, что будет способствовать росту внешнего корпоративного долга, а, следовательно, создавать предпосылки для увеличения нестабильности финансовой системы России в периоды кризиса.

В конечном итоге, высокая фискальная нагрузка в России не позволяет стране обеспечить стабильный и качественный экономический рост за счет роста инвестиций, производства и внутреннего потребления. Для этого необходимо использование налоговых стимулов и инициатив (налоговые льготы, налоговые кредиты, налоговые каникулы) для поддержания налоговой нагрузки, оставляющей в распоряжении бизнеса достаточно финансовых ресурсов и стимулов для инвестиций.

Неэластичность доходов и расходов в условиях преобладания нефтегазовых доходов и расширенной роли государства в экономике страны

Зависимость от цен на энергоресурсы российской экономики деформирует механизм эффективного распределения собранных за счет повышенной налоговой нагрузки доходов бюджета.

Так, в период высоких цен на нефть значительная часть налоговых доходов приходится на нефтегазовые доходы (22-27% в 2008-2009 гг.). наблюдается избыточный приток средств, формируется профицит бюджета. За счет этих средств в российских условиях финансируется повышенный объем расходов, не связанных с инвестициями (социальные, военные, на государственное управление и т.п.). Значительная часть средств поступает на финансирование внебюджетных фондов-«стабилизаторов», а также на создание резервов Центрального Банка РФ.

Таким образом, с одной стороны, возможности бюджета по финансированию инвестиций уменьшаются за счет изъятия части экспортных доходов и их консервации в резервных фондах, а с другой стороны - происходит объемное осуществление расходов, не связанных с модернизацией экономики и повышением ее инновационного потенциала. В итоге доходы бюджета являются нестабильными и зависят от колебаний мировых цен на сырье, а расходы бюджета остаются высокими даже при падении цены на нефтегазовое сырье, т.е. проявляется неэластичность доходов и расходов.

Бюджетная политика слабо ориентирована на развитие экономики и формирование внутреннего спроса

Для российской модели государственных финансов характерен рост не связанных с инвестициями расходов государства (социальных, военных, на управление и т.п.) в периоды высоких цен на нефть, которые не сокращаются при их падении, приводя к расширению бюджетного дефицита. В структуре расходов консолидированного бюджета России преобладают социальные и военные расходы (60% и 16%), остаются высокими общегосударственные расходы (несмотря на низкий уровень государственного долга) и незначительными – расходы на национальную экономику.

Слабая ориентированность бюджета на развитие экономики проявляется и в структуре государственных инвестиций. Несмотря на то, что в 2009 г. уровень государственных инвестиций в России был один из самых высоких в мире, структура данных инвестиций остается в значительной степени военно- и социально ориентированной, а не направленной на модернизацию экономики.

Концентрация ресурсов в федеральном бюджете и сохранение дефицита средств федеральных внебюджетных фондов

Для российской модели государственных финансов характерна достаточно высокая степень централизации финансовых потоков. Основные доходы консолидированного бюджета приходятся на федеральный бюджет, доля доходов бюджетов субъектов РФ снизилась с 54,4% в 1999 г. до 38-40% в 2008-2009 гг.

Кроме того, характерно сохранение дефицита финансирования внебюджетных фондов федерального уровня и их высокой зависимости от безвозмездных поступлений из других бюджетов, в основном федерального (в 2009 г. доля безвозмездных поступлений из других бюджетов в ПФ РФ составила около 50%, в ФОМС и ФСС — 20-25%).

Диспропорции системы публичных финансов, связанные с взысканием денежных средств из сырьевого сектора

В период 2000-2007 гг. ВВП России увеличивался (в 4,55 раз, текущие цены), профицит консолидированного бюджета вырос в 14,46 раз, государственный внешний долг РФ сократился в 3,6 раза, государственный внутренний долг увеличился в 2,33 раза (т.е. уменьшился относительно ВВП). Излишки ликвидности стали оседать во внебюджетных фондах, созданных для абсорбции «избыточной» ликвидности. Обязательства Банка России перед федеральным правительством (кассовые остатки бюджета, средства внебюджетных фондов на счетах в центральном банке) увеличились в 2000 – 2007 гг. в 25,6 раза.

Таким образом, средства от сырьевого экспорта перераспределялись через бюджет на счета в ЦБ, превращались им в валютные резервы Банка России, размещаемые в валюты (преимущественно в активы в долларах и евро) и ценные бумаги развитых стран, таким образом, финансируя чужую экономику. Размещение средств суверенных фондов осуществлялось в соответствии с консервативной инвестиционной стратегией. Даже несмотря на высокие курсовые доходы, в долгосрочном плане доходность размещения средств российских фондов являлась одной из самых минимальных по сравнению с зарубежными суверенными фондами. Проблема «избыточной ликвидности» до кризиса решалась нерационально.

После кризиса в 2008-2010 гг. конструкция бюджета изменилась - впервые с 2000 г. бюджет стал дефицитным, для покрытия дефицита были использованы средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, резко возросли объемы государственных заимствований (в основном на внутреннем рынке).

Высокая роль государственных средств на финансовом рынке

Прямым следствием значительных изъятий финансовых ресурсов из национальной экономики является концентрация их на государственных счетах (20-60% широкой денежной массы с середины 2005 года), что является одним из самых высоких показателей по сравнению с другими странами. При этом до 2011 г. бόльшую часть данных средств представляли собой депозиты Федерального казначейства по учету средств суверенных фондов в ЦБ РФ. Только с 2011 г. при сокращении объема средств, размещенных на счетах суверенных фондов за период кризиса, происходило увеличение объема средств государственных бюджетов, размещенных на счетах коммерческих банков. В результате был осуществлен переход от политики полного фискального изъятия финансовых ресурсов из экономики в государственные резервы к политике предоставления накопленных государственных депозитов коммерческим участникам финансового рынка.

В то же время сохранение высокой фискальной нагрузки при значительных объемах накопления денежных средств на счетах органов государственной власти (даже при их частичном размещении на счетах коммерческих банков) и росте фондов-«стабилизаторов» не позволяет в полной мере использовать финансовые ресурсы страны на цели модернизации экономики и расширения внутреннего спроса.

Доклад Финансового университета предлагает следующие меры по модернизации российской модели государственных финансов и переориентация бюджетной системы на расширение внутреннего спроса:

1) Сбалансированное и постепенное снижение фискальной нагрузки на экономику в средне- и долгосрочной перспективе до уровней, характерных для Великобритании, Испании, Эстонии, Польши, Бразилии (около 40-45% ВВП), а также ориентация в долгосрочной перспективе на показатели новых индустриальных и быстрорастущих развивающихся экономик (25-30%ВВП – Корея, Сингапур, Гонконг; Малайзия, Чили, Индия, Индонезия и др.).

Снижение фискальной нагрузки может быть обеспечено за счет расширения налогового стимулирования инвестиций и инноваций, повышения эффективности использования бюджетных средств и имущества, повышения собираемости налогов.

В результате понижение налоговой нагрузки на экономику России будет способствовать увеличению ресурсов, остающихся в распоряжении бизнеса, а, следовательно, дальнейшему расширению спроса компаний на новые технологии и оборудование. Кроме того, нормализация фискальной нагрузки и улучшение инвестиционного климата в России приведут к снижению потребности корпоративного сектора в заимствованиях на внешнем рынке, сокращению корпоративного внешнего долга, повышению устойчивости финансового сектора России.

2) Увеличение и стабилизация на высоком уровне нормы накопления (повышение до 25% ВВП) и сохранение при этом стабильного потребления домашними хозяйствами, а также сокращения потребления государства (в части общегосударственных расходов).

Данная цель может быть достигнута за счет увеличения объема государственных инвестиций в основной капитал в экономике, образовании и науке, стимулирования роста капитальных вложений частного сектора, стимулирования роста инвестиционных товаров (машин, оборудования, технологий и др.) в товарной структуре российского импорта.

Рост государственных инвестиций может быть обеспечен за счет сокращения общегосударственных расходов, в том числе расходов на обслуживание государственного долга, высвобождения дополнительных бюджетных ресурсов за счет части средств ЦБ РФ (международных резервов) и федерального правительства.

3) Переориентация структуры бюджетных расходов и доходов в части увеличения расходов на экономику и сокращения общегосударственных расходов

Высвобождение дополнительных бюджетных доходов, направляемых на цели экономического развития, могут достигаться за счет следующих факторов:

Оптимизация расходов на жилищно-коммунальное хозяйство;

В связи с высоким уровнем износа жилищно-коммунального сектора и недостаточной обеспеченностью недвижимостью населения нецелесообразно значительное снижение государственных расходов в данной сфере. Эффективность отдачи от государственных инвестиционных расходов в данном секторе может быть повышена за счет привлечения частного финансирования (реализация механизмов государственно-частного партнерства, в частности, концессий), повышения уровня контроля за расходованием государственных средств.

снижение расходов на содержание государственного аппарата. Может быть достигнуто за счет оптимизации расходов на государственное управление: сокращения численности государственных служащих, реформирования штатной структуры учреждений государственного сектора и т.д.

Отметим, что размер общегосударственных расходов не является взаимосвязанным с государственным устройством (доля общегосударственных расходов в суммарных расходах для унитарных и федеративных государств примерно одинакова). Целевым уровнем доли общегосударственных расходов для России является 10-15% к общей сумме государственных расходов (14% — среднемировое значение в 2007 и 2009 гг.)

Оптимизация и повышение эффективности государственных военных расходов (увеличение расходов на коммерциализацию ОИС, налаживание эффективного трансферта научно-исследовательских и достижений военного характера в гражданскую сферу).

4) Повышение эффективности использования международных резервов и средств суверенных фондов, в том числе на цели модернизации экономики.

Одними из основных каналов высвобождения дополнительных бюджетных ресурсов являются:

Оптимизация валютных резервов (сокращение объема избыточных международных резервов с направление их через механизмы государственных инвестиций и размещения бюджетных средств в национальную экономику),

повышения эффективности размещения свободных бюджетных средств и использования части средств суверенных фондов для финансирования приоритетных направлений развития России.