C возникновением финансовых потребностей для крупномасштабных проектов, неограниченных муниципальными или государственными границами, в мировой практике появилось такое понятие как ГЧП, которое в недавнем времени пришло и на Российский рынок. В данной статье описана предыстория принятия PFI как формы PPP (ГЧП) властями Великобритании, поскольку на законодательном уровне и по объему реализованных проектов, именно она занимает лидирующее место. Также приведены примеры реализованных проектов с использованием схемы финансирования ГЧП в странах, лидирующих по количеству, стоимости и сроку реализации. Дано описание результатов, достигнутых Россией с момента принятия схемы ГЧП и направления развития.

В рамках реализации социально значимых проектов последнее время часто говорится о такой форме партнерства как ГЧП – Государственно Частное Партнерство. Данная форма взаимодействия бизнеса и государства не относится к новым формам, поскольку уже используется в ряде развитых стран, имеет на наш взгляд ряд удачно реализованных проектов. Причиной возникновения ГЧП можно определить необходимость реализации государственных социально значимых проектов в условиях недостаточности бюджетных средств, недостаточности профессионального опыта или знаний. Есть конечно другой вариант решения проблемы - это приватизация. но в случае приватизации стратегически важные объекты могут оказаться в частной собственности, что ограничит права и возможности государства. Альтернативой приватизации, на сегодняшний день является ГЧП. Например, реализация задачи развития ГЧП в Великобритании начиналась с решения вопросов управления. Применение механизмов государственно-частного партнерства началось с реализации проектов национального масштаба: строительство Евротоннеля, лондонского метрополитена, новых железных дорог.

Историческим основоположником ГЧП является Великобритания. Первый опыт ГЧП в Великобритании был получен в 1981 году в связи с перестройкой лондонских доков на основе новой дерегулированной и рыночно ориентированной политики планирования. В 1992 году Джон Мейджор, представитель консервативного правительства, c целью развития более эффективных общественных услуг высокого качества основал «Частную финансовую инициативу» (PFI) . Для реализации этой программы при правительстве были созданы специальные консультативные органы, на которые была возложена ответственность за подготовку проектов ГЧП. В состав этих органов входили представители и государства, и бизнеса. Однако эта схема финансирования была воспринята критиками, как одна из форм приватизации, что породило множество споров. Тем не менее, Министерство финансов нашло схему PFI выгодной и после выборов под давлением 1997 года Лейбористы ее приняли. Однако со стороны многих профсоюзных движений и членов старой лейбористкой партии PFI подверглась сильной критике.

В этом же 1997 году процедуры PFI были изменены, в результате чего возникли новые критерии правительственной поддержки проектов ГЧП (PPP). Парламент объявил, что PFI используется как метод управления только после строгого анализа, который будет проводиться с использованием методов экономического анализа и будет гарантировать что применение PFI подходит для данной сферы (учреждения). После того, как подобный анализ будет одобрен Правительством, Правительство рассматривает выгодность цены. Она определяется по правилу оптимального соотношения цены и качества или оптимальное соответствие целям, также по критерию удовлетворения потребностей конечного потребителя, пользователя. Далее проводится полная оценка всех затрат (расходов) и доходов, включая оценку рисков. Такой же метод используется и при оценке проектов при традиционном финансировании бюджетных проектов.

В 2002 году на конференции Лейбористская партия проголосовала против PFI, что не повлияло на проводимую политику правительства.

В период 1997-2003 гг. в Великобритании по механизму PFI реализовывалось 563 проекта общей стоимостью 35,5 млрд. фунтов. Из 563 проектов 451 были закончены, объекты введены в эксплуатацию, среди них:

- 34 больницы и 119 подобных учреждений

- 239 новых и «обновленных» школ

- 23 новых транспортных проекта, в том числе и платная автодорога вокруг северного Бирмингема

- 34 пожарных и полицейских участка

- 13 новых тюрем и центров подготовки служб безопасности

- 12 объектов по утилизации мусора и водоснабжению

- 167 других проектов в таких отраслях как оборона, сфера отдыха, культура, жилищное строительство и IT

За последнее время в отраслях мусоропереработки, возобновляемой энергии, образования, здравоохранения, социального жилья было реализовано более 100 инфраструктурных проектов с объемом финансирования от 5 до 500 млн. фунтов стерлингов.

Например:

Строительство школ в Лидсе: разработка финансовой модели, поиск финансирования, проведение переговоров с инвесторами. Объем финансирования составил 65 млн фунтов стерлингов. Проект реконструкции зданий в центре Лондона: разработка финансовой части бизнес-плана и механизмов возврата инвестиций. Объем финансирования составил 160 млн фунтов стерлингов. Проект строительства социального жилья: разработка финансовой части проекта, включая структуру финансирования, подготовка всей необходимой тендерной документации по проекту. Объем финансирования составил 130 млн фунтов стрелингов.

В России, состояние экономики, также создает условия, когда государство часть своих функций передает в частный сектор, по принципу уже работающих схем ГЧП развитых стран. Приоритетными направлениями финансирования проектов по схеме ГЧП являются социально значимые объекты.

В рамках реализации этих программ на сегодняшний день группа компаний Внешэкономбанка: банк Развития, Федеральный центр проектного финансирования занимаются финансированием социально значимых проектов.

Так в портфеле Внешэкономбанка находятся следующие проекты:

- Развитие инженерной инфраструктуры для развития промышленного кластера

- Реконструкция, модернизация и развитие водопроводно-канализационное хозяйство (ВКХ) городской агломерации

- Реконструкция, модернизация и развитие городской системы теплоснабжения на условиях концессии

- Строительство мусороперерабатывающих заводов (МПЗ) и модернизация городской системы управления твердых бытовых отходов (ТБО) для устойчивого развития

- Массовая реконструкция муниципальных и промышленных систем теплоснабжения в масштабах области

- Строительство центров трудовой миграции

- Реконструкция аэропорта

- Строительство транспортной развязки

- Строительство объектов здравоохранения

Проекты, поддерживаемые ГЧП, не ограничиваются географическим местоположением. Проекты, отвечающие направленностям ГЧП, могут находиться практически в любой точке страны, но для организации данного вида финансирования требуется обязательное участие органов субъектов федерации или органов местных самоуправлений. Для реализации этих программ в июне 2009 года было учреждено некоммерческое партнерство «Центр развития государственно-частного партнерства», который к сегодняшнему дню заключил соглашения о взаимодействии с администрациями следующих регионов:

Администрация Брянской области

Администрация Липецкой области

Администрация города Иркутска

Администрация города Смоленска

Администрация Волгоградской области

Правительство Новосибирской области

Правительство Ульяновской области

Правительство Орловской области

Правительство Республики Карачаево-Черкесии

Правительство Пермского края

Правительство Сахалинской области

Правительство Свердловской области

Правительство Челябинской области

Администрация Владимирской области

АУ ВО «Агентство по привлечению инвестиций Воронежской области»

ОАО «Агентство территориального развития Кировской области»

Министерство экономики Удмуртской Республики

ОАО «Корпорация Развития Республики Карелия»

Существует практика реализации проектов ГЧП во множестве других стран. Мы рассмотрим страны, которые являются лидерами данной схемы финансирования и реализации объектов.

В Израеле примерами некоторых проектов могут служить:

Строительство дорог (№ 531 и № 431): консультирование Министерства финансов, Министерства транспорта и Национальной дорожной компании Израиля по разработке структуры финансирования проекта строительства автодороги с использованием инструментов ГЧП. Объем финансирования

дороги № 531 оценивается в размере 500–600 млн долл. США,

дороги № 431—400 млн долл. США с периодом концессионной эксплуатации в 25 лет.

Тюрьма Беэр-Шева: консультирование Министерства финансов и Министерства внутренних дел по разработке финансовой модели проекта для проведения международного тендера по строительству первой частной тюрьмы. Объем финансирования оценивается в размере 50 млн долл. США, период концессионной эксплуатации составит 25 лет.

Проект реконструкции автодорог: финансовое консультирование проведения международного тендера Национальной дорожной компании Израиля по выбору подрядчика по реконструкции дорожного покрытия. Объем финансирования оценивается в размере 150 млн долл. США, период концессионной эксплуатации составит 25 лет.

Израильский ТЭК: финансовое консультирование Министерства инфраструктуры Израиля в рамках разработки программы и стратегического плана по изменению структуры энергоснабжения страны существует необходимость решения таких вопросов как возможность финансирования отдельных проектов в рамках реализации специальных государственных программ или новых идей, запуска новых производственных мощностей.

Кроме того децентрализация государственной поддержки и формирование сети «институтов развития» способствовало созданию различных каналов поддержки инновационной активности. Подобное экспериментирование и многообразие уменьшало риски «провалов государства» из-за неудачи конкретных институтов и в дальнейшем делало возможным расширение поддержки более эффективных из них при свертывании неудачных программ. Так, в Израиле программа «Yozma» фактически заместила неудачную программу «Inbal». В конце 1990-х гг. с учетом успешного предшествующего опыта было заметно увеличено финансирование программы поддержки технологических инкубаторов, а также программы «Magnet», ориентированной на поддержку совместных исследований, проводимых университетами и коммерческими фирмами.

На сегодня сформирована Value for money (VfM) - методическая и информационная база оценки количественных и качественных критериев конкретных проектов по соотношению ценности и издержек. Результаты сопоставления оценок VfM по проекту в варианте ГЧП с результатами, достигаемыми при традиционных подходах, рассматриваются как критически важные для принятия решения о целесообразности и обоснованности использования ГЧП.

При выборе схемы финансирования не стоит забывать, что британское правительство, например, не рассматривает PFI как панацею, способную разрешить проблемы государственной сферы. Из 45 млрд. фунтов инвестиций в государственную сферу только 11% были профинансированы через PFI, источниками финансирования прочих проектов являлись средства ведомственных бюджетов и ре-инвестиции из доходов от продажи активов.

Частные участники проекта действуют на основании партнерских соглашений с правительственными органами. Например, в проектах национальной системы здравоохранения в состав участников входят Primary Care Trusts (одна из структур системы здравоохранения, ответственная за оказание первой помощи в пределах локальной территории или в определенной сфере), местные власти (советы, правительства, Councils), подразделения Скорой помощи, которые взаимодействуют на основе партнерских отношений во главе с Правительственным органом, Партнерствами по здравоохранению.

В качестве методологического центра по вопросам теории и практики ГЧП Правительством Великобритании образовано Агентство Partnerships UK. Первоначально оно действовало в качестве рабочего подразделения Минфина по ГЧП, затем было преобразовано в совместную государственно-частную структуру (51% частного сектора).

Британские власти пользуются стоимостным цензом проекта. Подготовка проектов занимает много времени и ресурсов, при этом издержки на подготовку не сильно зависят от масштаба проектов (всегда присутствую стандартные статьи расходов – привлечение финансовых и инвестиционных консультантов, юристов, проведение операций по расчетам и т.д.). Очень большие суммы тратятся на переговоры и подписание договоров. Подавляющее большинство проектов в прошедшем времени включали основной капитал стоимостью не менее 20 млн. фунтов. Сейчас практическое правило таково, что проекты стоимостью менее 20 млн. фунтов не подходят для схемы PFI. Однако разработаны новые схемы, по которым небольшие проекты объединяются с тем, чтобы оправдать сроки и стоимость, необходимые для реализации по схеме PFI.

По оценкам экспертов, после Великобритания Ирландия занимает второе место по масштабу национальной программы ГЧП, которая активно осуществляется с 2000 года. В стране реализуется целый ряд инфраструктурных проектов в секторах экономики, энергетики, транспорта, переработки отходов, а также в сфере социальных услуг. Весной 1998 года в рамках Департамента окружающей среды, памятников архитектуры и местных органов власти была сформирована рабочая группа для исследования потенциальных выгод от использования механизмов ГЧП. К работе были привлечены консультанты (Федерация строительной промышленности, Конфедерация работодателей и работников Ирландии, Ирландский конгресса профсоюзов). Департаментом финансов и группой консультантов были проведены исследования по ГЧП. В результате Правительством Ирландии была принята концепция применения ГЧП как механизма реализации государственных инфраструктурных проектов.

Уже осенью 1998 года был сформирован централизованный орган по ГЧП – Центральный отдел по ГЧП в рамках Департамента финансов Ирландии. Также специальные отделы по ГЧП были сформированы в рамках Департамента окружающей среды, памятников архитектуры и местных органов власти, Департамента госпредприятий, Национального дорожного агентства, Департамента образования и науки.

1 июня 1999 г. Правительство Ирландии объявило о реализации 9 пилотных проектов через механизмы ГЧП и приступило к формированию практики в этой области. По состоянию на июль 2006 года в Ирландии реализовывалось 56 проектов ГЧП (обустройство бухты Дублина, строительство второго коммерческого моста на трассе М50, строительство шоссе № 4 Килкок – Киннегад и т.д.).

Таким образом, для Ирландии характерно централизованные управление проектами ГЧП через Центральный отдел по ГЧП в рамках Департамента финансов. Он занимается выработкой общей политики и координацией проектов. Реализацией проектов занимаются отделы по ГЧП в рамках отраслевых департаментов. Департаменты ответственны перед Правительством за реализацию проектов ГЧП, предусмотренных в их стратегических планах, Центральный отдел подотчетен непосредственно Правительству Ирландии. Общее количество персонала государственных служащих, специализирующееся на проектах ГЧП – 30 человек.

В США государственно-частное партнерство особенно широко распространено и приветствуется на муниципальном уровне государственной иерархии. В стране образован Национальный совет по государственно-частному партнерству, который выполняет функции выработки общей стратегии и координации в сфере ГЧП. Вопросы подготовки и реализации конкретных проектов ГЧП находятся в ведении местных органов власти. По данным Национального совета, в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т.д.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23-х. В силу специфики правовой системы США нормативное регулирование ГЧП осуществляется законодательством отдельных штатов, которое, как правило, не носит шаблонный характер.

Интересен опыт США по развитию ГЧП в сфере технологических инноваций. В 1980 г. был принят Закон о технологических инновациях Стивенсона – Уайдлера, который потребовал от каждой федеральной лаборатории США создания офиса по выявлению коммерчески ценных технологий и их коммерциализации, а также создания центров совместных исследований. В рамках Министерства торговли США был учрежден специализированный орган, ответственный за реализацию государственной политики в данной области – Агентство по технологиям.

Условием деятельности Офисов являлось отсутствие конкуренции с аналогичными службами в частном секторе. Федеральные агентства, курирующие деятельность лабораторий, были наделены правом образовывать организационные структуры за пределами лабораторий, целью которых являлась передача технологий федеральных лабораторий правительствам штатов, местного уровня, а также частному сектору.

Для привлечения средств частного сектора в сферу технологий Законом 1986 г. заинтересованным фирмам был открыт доступ к научно-техническим ресурсам федеральных лабораторий в рамках т.н. договоров о совместных научных исследованиях и разработках (Cooperative Research and Development Agreement – CRADA). Закон о трансфере федеральных технологий 1986 г. (Federal Technology Transfer Act) предоставил университетам, федеральным лабораториям, частным фирмам, консорциумам и правительствам штатов право заключать кооперативные соглашения на проведение совместных НИОКР – CRADA. Эти соглашения, по существу, создали новый правовой инструмент взаимодействия государственного и частного сектора в США в сфере коммерциализации технологий. В то же время Закон определил и ограничения, связанные с национальной безопасностью. Идея CRADA была развития Законом о национальном трансфере технологий и достижений 1995 года, который определил, что федеральное правительство должно оказывать поддержку частному сектору через федеральные лаборатории при условии, что частный сектор будет компенсировать федеральному правительству передачу технологий. По структуре эти контракты являются ГЧП, в котором федеральные власти выступают заказчиком, обязательным партнером является частная промышленная фирма, а ходе выполнения работ достигаются результаты, имеющие коммерческую ценность. Законом о торговле и конкуренции 1988 г. было закреплено создание центров трансфера промышленных технологий и промышленных услуг, призванных содействовать достижению соглашения в процессе передачи технологий.

В мае 2006 г. японский парламент принял Закон о реформе общественных услуг, вступивший в силу в июле того же года. Суть этого закона заключается в подведении законодательной базы под систему соревновательных тендеров на оказание общественных услуг с участием как органов сферы общественного предпринимательства, так и частного бизнеса. Эта система, получившая название «рыночного тестирования» (сидзёка тэсто), призвана способствовать переводу в рыночное поле существенной части общественных услуг, субъектами которых традиционно являлись организации бюджетной сферы, подчиняющиеся центральному правительству или муниципальным властям.

Для реализации этой задачи была создана нормативная правовая база, регулирующая общий порядок и детальные механизмы государственно-частного партнерства.

Переход на систему «рыночного тестирования» проходит постадийно. На первой, предварительной стадии, начавшейся в 2004 г., правительством было принято решение о начале экспериментов и открытии доступа частного бизнеса в сферу оказываемых учреждениями центральной и муниципальной власти услуг. Одновременно началась активная подготовка соответствующего законопроекта. На общегосударственном уровне правительством было отобрано восемь «модельных проектов», в том числе такие, как управление Бюро по трудоустройству в сфере общественного предпринимательства (министерства труда и социального обеспечения), сбор пенсионных взносов национального пенсионного страхования и содействие вступлению граждан в негосударственную пенсионную систему национального благосостояния (Управление социального страхования), дополнительные услуги по охране и патрулированию тюремных учреждений (Министерство юстиции). К участию в тендерах на ведение деятельности в рамках «модельных проектов» на пилотной стадии допускались лишь частные компании. в июле 2006 г. в связи с вступлением в силу нового законодательства система «рыночного тестирования» вошла в свою основную стадию. Главной ее особенностью стало подключение к тендерам предприятий бюджетной сферы, которые вступили в соревнование с частными компаниями. Виды услуг, выставляемые на тендер в 2006 г., были определены правительственным трехлетним планом по реформе регулирования и стимулирования прихода частного сектора на рынок общественных услуг.

Помимо «рыночного тестирования», интересной формой опыта Японии в сфере частно-государственного партнерства является привлечение частных компаний к управлению учреждениями культуры, науки, образования и спорта, находящихся в непосредственном подчинении органов местного самоуправления. В число подобных учреждений входят художественные и иные музеи, национальные парки, общеобразовательные школы и детские сады, больницы, муниципальные центры для проведения общественных собраний, а также спортивные объекты. В соответствии с Законом о местном самоуправлении, муниципальные власти с сентября 2003 г. имеют возможность выбрать, будут ли они сами осуществлять управление указанными учреждениями либо привлекать для этого частный бизнес в лице «уполномоченных управляющих субъектов».

Одним из примеров практики заключения управленческих контрактов с частными организациями, получившим широкое освещение в японской печати, служит схема эксплуатации Нагасакского культурно-исторического музея. Префектуральные и городские власти г. Нагасаки, которые являются учредителями данного музея, заключили с частной компанией контракт об управлении сроком на пять лет, согласно которому обязанности в сфере управления будут разделены между муниципальной властью и частным бизнесом. Согласно данному контракту расходная часть бюджета музея делится на две части в соответствии со сферами ответственности сторон. Муниципальные власти берут на себя выплату заработной платы сотрудникам музея, покрытие общеуправленческих расходов, а также расходов на научные исследования, в то время как частная компания должна обеспечить покрытие расходов на содержание постоянной и временной экспозиций, работу музейного магазина, рекламу и т.д. При этом если источником «муниципальной части» музейных расходов являются муниципальные бюджетные средства, то часть управленческой ответственности, закрепленная за частным бизнесом, обеспечивается исключительно за счет стоимости входных билетов. При этом увеличение выручки составит доход частной компании.

Другой пример касается художественного музея префектуры Симанэ. Между префектуральными властями и частной компанией, специализирующейся на рекламно-маркетинговых услугах, был заключен контракт сроком на три года, согласно которому она, используя средства муниципального бюджета, обеспечивает делопроизводство, рекламу, а также осуществляет финансовый менеджмент музейного предприятия. В качестве преимущества подобной схемы указывается на гибкость управления: частная компания может реагировать на увеличение спроса путем найма временных работников и студентов, что часто бывает сложно сделать в рамках жесткого кадрового расписания, характерного для муниципальной структуры.

Статья написана с использованием материалов: ucates.ru, bdo.ru, pppcenter.ru, partnershipsuk.org.uk