Американский исследователь Пол Кругман является одним из немногих лауреатов Нобелевской премии по экономике, не придерживающихся неолиберальных взглядов (как известно, Нобель экономику наукой не считал, премии такой не создавал, а учреждена она была на много лет позднее в Швеции для того, чтобы экономисты-рыночники могли давать награды друг другу). С самого начала кризиса Кругман был в числе аналитиков, прогнозировавших неминуемый провал политики стабилизации. Публикуемый ниже его доклад был произнесен в октябре 2011 года в Рейкьявике.

Финансовые рынки радостно приветствуют сделку, совершенную в Брюсселе рано утром в четверг. В самом деле, в свете того, что могло бы произойти, если бы все попытки договориться окончились полным провалом, тот факт, что европейские лидеры нашли общий язык хоть по каким-то позициям, сколь бы размытыми ни были детали соглашения и сколь бы несостоятельным оно ни оказалось в итоге, безусловно, является позитивным сдвигом.

Но стоит сделать шаг назад, чтобы увидеть картину целиком: полный провал господствующей экономической доктрины, которая нанесла огромный ущерб как Европе, так и США.

Доктрина, о которой идет речь, опирается на утверждение о том, что в послекризисных условиях банки должны быть спасены, а общество должно за это платить. Кризис, вызванный уменьшением государственного вмешательства в экономику, становится причиной еще большего сдвига вправо.Массовая безработица вместо того, чтобы стимулировать создание новых рабочих мест, становится оправданием для введения жесткой экономии - урезания государственных расходов и социальных программ.

Для того, чтобы убедить нас в правильности этой доктрины, нам объяснили, что альтернатив нет, что помощь банкам и сокращение расходов необходимы для стабилизации финансовых рынков, что именно бюджетная экономия на самом деле создаст новые рабочие места. Идея заключалась в том, что урезание расходов придаст уверенности потребителям и бизнесу, а эта уверенность якобы будет стимулировать частные расходы, тем самым компенсируя негативные последствия ограничения расходов государственных.

Некоторые экономисты в этом не верили. Один язвительный критик отзывался о жестких мерах, направленных на увеличение экономичесокго роста, как о вере в «волшебство самоуверенности». Это был я.

Но тем не менее, эта доктрина оказалась чрезвычайно влиятельна. Идея жесткой экономии во имя экономического роста, в частности, отстаивалась республиканцами в Конгрессе и Европейским Центральным банком, который в прошлом году убедил правительства всех европейских стран, в том числе и тех, что не испытывали финансовых затруднений, включиться в «бюджетную консолидацию».

И когда в прошлом году Дэвид Кэмерон стал премьер-министром Великобритании, он незамедлительно начал осуществлять программу урезания расходов, веря, что это будет способствовать росту экономики - решение, которое было принято американскими учеными мужами с заискивающим одобрением.

Сейчас, однако, результаты налицо. Картина получается плачевная. Благодаря мерам жесткой экономии Греция все глубже погружается в трясину экономического кризиса, и этот спад, который возник вовсе не от недостатка усилий со стороны греческого правительства, на прошлой неделе послужил причиной засекреченного отчета европейским лидерам о том, что существующая программа не работает. Британская экономика пробуксовывает под влиянием мер жесткой экономии, а уверенность со стороны потребителей и бизнеса резко упала, а не возросла.

Возможно, наиболее яркий факт провала этой политики - это то, что теперь считается историей успеха. Несколько месяцев назад различные эксперты начали превозносить достижения Латвии, которая после ужасающей рецессии смогла, тем не менее, сократить дефицит бюджета и убедить рынки в том, что является финансово стабильной. Это и в самом деле впечатляющее достижение, однако, было достигнуто ценой 16% безработицы, а экономика хоть наконец и растет, все еще остается на 18% ниже докризисного уровня.

Таким образом, спасать банки и одновременно наказывать за их ошибки работников - это не рецепт процветания. Была ли альтернатива? Да. Именно поэтому я нахожусь в Исландии, участвуя в конференции о стране, которая выбрала другой путь.

Если вы следите за сводками новостей финансового кризиса или видели такие его превосходные кинотрактовки, как «Внутреннее дело» (Inside Job), то знаете, что Исландия должна была стать примером экономической катастрофы. Сбежавшие банкиры оставили страну с огромными долгами и, казалось бы, в безнадежной ситуации.

Однако на пути к экономическому Армагеддону произошла забавная вещь: то самое отчаяние сделало привычное поведение невозможным, дав свободу нарушать правила. Когда все спасали банки и заставляли общество платить, Исландия позволила банкам разориться и расширила сеть социальной защиты. Когда все зациклились на том, чтобы задобрить иностранных инвесторов, Исландия наложила временные ограничения на движение капитала, чтобы дать себе пространство для маневра.

И что же сегодня происходит в Исландии? Страна не избежала большого экономического ущерба или значительного падения уровня жизни. Однако она смогла ограничить как рост безработицы, так и страдания наиболее уязвимых слоев общества. Сеть социальной защиты уцелела, равно как и система общественных обязательств перед гражданами. «Могло бы быть хуже», возможно, не самый оптимистичный слоган, но когда все ожидают сокрушительной катастрофы, такой итог можно считать почти триумфом.

И в этом заключается урок для всех остальных: страдания наших граждан не являются необходимостью. И если сейчас народы переживают время невероятных испытаний и сталкиваются со все более жесткими правительственными мерами, то это не объективная необходимость, а результат совершенно осознанного выбора. Все можно изменить.

Перевод с английского Марии Шевяковой, Rabkor.ru

Для развития экономики транспорт имеет первостепенное значение. Без улучшений в этой области невозможен устойчивый прогресс в товарном обмене, промышленности и сельском хозяйстве. Развитие транспорта – это залог развития страны, рыночных и культурных связей. Для России, государства огромных расстояний, ситуация с транспортом имеет колоссальное значение. О состоянии отечественной транспортной системы корреспондент журнала «Дайджест-финансы» побеседовал с Василием Колташовым – руководителем Центра экономических исследований Института глобализации и социальных движений (ИГСО).

– Итак, как Вы на сегодняшний день оцениваете положение в транспортной сфере? Как повлияли на нее экономический подъем 2001–2008 гг. и последовавший кризис? На что направлена государственная политика и каковы ее результаты за последние годы?

– До начала в 2008 г. глобального экономического кризиса развитие российского транспорта происходило с явным отставанием от роста экономики. В значительной мере государственные структуры и непосредственно Минтранс России работали на поддержание, а не развитие коммуникационной системы страны. Важным это являлось на первом этапе экономического подъема 2001–2008 гг., когда рост промышленного производства происходил преимущественно за счет более активного задействования старых производственных мощностей. Однако и во второй фазе (2005–2008 г.) ситуация с транспортом осталась прежней несмотря на проявившуюся необходимость форсированного развития коммуникационной системы страны.

Ответом на потребность общества и экономики в развитии транспортной инфраструктуры стало в 2004 г. назначение на должность главы Министерства транспорта Игоря Левитина – выходца из структур сырьевого холдинга «Северсталь-групп», выступившего идеологом принятия «Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г.».

Выработка данного документа была ответом на общественный запрос: страна нуждалась в ускоренном прогрессе транспортной инфраструктуры. В недавнем Докладе ИГСО «Транспорт России: застой и деградация» мы уделили анализу этого и других вопросов большое внимание.

Транспортная стратегия выглядела чрезвычайно оптимистично. Она обещала обеспечить большинству населенных пунктов страны круглосуточный доступ к транспортным средствам. Планировалось сократить в полтора раза долю загрязнения транспортом окружающей среды. По расчетам чиновников она должна была составить 22%, уменьшившись до этого уровня с 33% в 2003 г. Для сравнения большинство западных государств имеет этот показатель на уровне ниже 20%. Стратегия содержала немало обещаний, среди которых особое место занимал проект поднять объем транзитных перевозок через Россию до 90–100 млн т/г. Неубедительно выглядел также план снижения расходов пользователей автомобильных дорог на 16%, за счет уменьшения себестоимости автомобильных перевозок.

Транспортная стратегия, а также другие проекты остались не выполненными. Они изначально носили популистский имитационный характер: вместо решения проблем транспортной инфраструктуры России, они должны были создать видимость масштабных планов. Имитация развития российского транспорта, как особая форма политики, выразилась в принятии (до истечения срока действия старого проекта) нового документа – «Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г.». Этим и другими фактами было подтверждено, что планы Министерства транспорта не имеют конечной точки и не оцениваются по результатам.

Фактически поставленный экономическим подъемом вопрос об ускорении транспортного развития России так и не был решен. Новый глава транспортного министерства больших ожиданий оправдать не смог, но сумел сохранить свой пост и к 2011 г.

– В прошлом номере нашего журнала [2011 № 7. С. 76-77.] был размещен материал, в котором говорилось о тотальной коррупции и воровстве в сфере строительства и обслуживания дорог. Как Вы можете прокомментировать это мнение?

– Естественно, вокруг дорог формируется коррупционная сеть. Автодорожное строительство в России очень затратно. «Коррупционные издержки» составляют не менее 25% от цены строительства автодорог. Средняя цена строительства одного километра автодороги оценивается в 13 млн долл. Средняя стоимость автомобильных дорог, предполагаемых к сооружению по программе развития транспортной системы России в 2010–2015 гг., составляет около 18 млн долл./км.

Дорожное строительство характеризуется монополизмом. Конкурсы на выполнение работ носят формальный характер или проводятся задним числом. Известно, что «откат» за дорожный подряд составляет в среднем по России 15%, что изначально делает стоимость строительно-дорожных работ значительно завышенной. В ходе автодорожного строительства разворачивается экономия на материалах. Система субподрядов тоже работает на низкое качество конечного продукта. Прием объектов сопровождается актами коррупции. Ряд дорог относятся к числу «исчезнувших», это так называемые «бумажные дороги» – не построенные магистрали.

Задачей Министерства транспорта в его нынешнем виде, как можно полагать, является обеспечение рентабельности частных компаний работающих в сфере дорожного строительства, а не эффективное дорожное строительство. Денежные расчеты в рамках этой системы являются приоритетными, а наличие рынка и конкуренции – формальность. Единичные уголовные дела при массовости хищений на строительстве автомобильных дорог указывают на то, что данный вид работ в большой мере является формой государственной финансовой поддержки привилегированных предприятий. Потребности российского внутреннего рынка в развитии автодорожных сообщений игнорируются чиновниками.

Качество дорожного покрытия в России остается низким. Ремонты зачастую становятся делом ежегодной необходимости. Для сравнения – в Англии ремонт автодорог осуществляют один раз в 15 лет.

Плохое качество российских автомобильных дорог ведет к тому, что транспортная составляющая в себестоимости отечественных товаров достигает 20%. В странах Запада, отличающихся высоким уровнем развития транспортной инфраструктуры, этот показатель достигает всего 8%. Для российских предприятий остро стоит вопрос сокращения затрат на перевозку. Казенная экономия на дорожном строительстве оборачивается растущими транспортными издержками для предприятий и населения.

– Сегодня реальностью становятся платные автодороги. Как, по Вашему мнению, в правильном ли направлении развивается этот бизнес?

– Когда речь заходит о возможности получения дохода от транспорта, у нас не учитывают международный опыт. Во всем мире эти дороги – альтернатива уже существующим. В России же их планируют запускать как безальтернативные. То есть объездные пути расположены слишком далеко, чтобы их можно было рассматривать всерьез.

В 2009 г. была образована госкомпания «Российские автомобильные дороги» (ГК «Автодор»). Началось распространение в России платных дорог. Но ставка делается на коммерческую эксплуатацию уже имеющихся автотрасс, что куда менее затратное дело, чем строительство новых.

В 2011 г. «Автодор» предполагает потратить почти 80 млрд руб. на ремонт и строительство федеральных трасс. Из них будет формироваться сеть платных дорог. Суть данного начинания сводится к тому, что дороги в России перестанут являться общедоступной сферой, обслуживание и строительство которой оплачено налогами, и будут превращаться в коммерческую сферу. Особый радикализм данной политике придает то, что коммерциализация автодорог получит не альтернативный, а общий характер. Не частные дороги будут конкурировать с национальными, а государственные трассы перейдут в частные руки. В результате транспортные затраты населения и предприятий резко возрастут.

– 15 июля 2011 г. в Москве прошла конференция по теме транспорта, на которой Вы объяснили подоплеку проблем не только с российским автомобильным транспортом, но и другими отраслями транспортной отрасли. Пожалуйста, хотя бы коротко, охарактеризуйте положение дел.

– И железнодорожный, и водный транспорт в РФ деградируют, что в большой мере является результатом игнорирования их проблем и потребностей. Портовая система страны разрушается, вагонный состав стареет и сокращается.

Российская железнодорожная сеть контролируется и управляется акционерной компанией «Российские железные дороги». Компания является одной из крупнейших транспортных монополий в мире. Фактически она была создана на основе специального министерства. Она лишь формально находится в ведении Министерство транспорта РФ, которое реально отвечает скорее за автомобильные дороги. Несмотря на это ОАО «РЖД» осуществляет стандартную консервативную политику.

«РЖД» своей деятельностью обеспечило незначительный рост железнодорожной сети. Густота железнодорожных путей общего пользования в среднем по стране на 2009 г. составляла 50 км на 10 000 км² территории. В Центральном федеральном округе этот показатель более чем в 20 раз превосходит густоту путей в Дальневосточном федеральном округе. В системе железных дорог развиваются бизнес-направления, идет коммерческое использование уже имеющихся путей. В новые направления линии не прокладываются. В основном строятся дороги-«дублеры», более скоростные магистрали, повторяющие уже существующие маршруты для увеличения потока пассажиров и грузов. В железнодорожной системе происходит примерно то же, что и автодорожной сети: стратегического развития не наблюдается.

Не прекращается старение флота: на начало 2009 г. 50,6% судов значились построенными до 1979 г. Среди пассажирских судов на внутренних водных путях России этот показатель составляет 55,4%. При этом 15,1% пассажирских и грузопассажирских судов имеют возраст 50 лет и больше

Провозглашение в России экономической модернизации позволило Министерству транспорта заговорить не столько о развитии, сколько о модернизации – обновлении транспортной системы. Между тем для многих транспортных сфер высока потребность ускоренного развития. Осуществить его без качественно иной государственной политики в отношении транспорта невозможно.

Популистский характер многих начинаний в транспортной сфере особенно хорошо виден по экологической ситуации. Обещания чиновников добиться резкого сокращения загрязнения транспортом (особенно автомобильным) окружающей среды не исполняются. Государство и монополии легко декларируют радикальные дорогостоящие планы, но этим и ограничиваются. Ситуация продолжает ухудшаться. Вопросы экологии в России рождают наибольший бюрократический и корпоративный популизм. В российских крупных городах доля вредных выбросов от автотранспорта может составлять до 95% (в Москве – 85%). При этом как показывают замеры в регионах, выбросы с 2000 по 2011 г. резко возросли, не теряя темпа в 2008–2011 гг. Согласно исследованию загрязненности воздуха только в одном Великом Новгороде, за десять лет выбросы вредных веществ от автомобилей увеличились вдвое. В республике Бурятия лишь за пять последних лет вредные выбросы автомобилей подскочили на 75%, тогда как стационарные источники увеличили загрязнение воздуха на 33%. Аналогичным образом экологические пункты пресловутой транспортной стратегии реализуются в других регионах. За 2005–2008 гг. в целом по России выброс загрязняющих веществ автомобильным транспортом возрос на 12,6%. В 2009–2011 гг. ситуация не стала лучше, а продолжила ухудшаться.

Самоочевидно, что многие обещания транспортной стратегии выглядели декоративно Документ предусматривал борьбу с «узкими местами», развитие подходов к портам и приграничным станциям, реконструкция старых веток, замену и модернизацию железнодорожного оборудования. С 2007 по 2015 г. планировалось строительство вторых путей протяженностью 2 407,9 км, в том числе на основных направлениях – 1 478,6 км... электрификация участков протяженностью 3 918 км, оборудование участков автоблокировкой протяженностью 1 851 км. Многие объекты железнодорожного назначения предполагались к реконструкции. До 2030 г. ожидалось построить 20 730 км новых железнодорожных линий из которых высокоскоростные должны были составить всего 1 528 км. Должны были появиться даже двухэтажные вагоны.

Однако по вине экономического кризиса и действий руководства Минтранса России большие планы так и остались на бумаге. Вместо того чтобы наряду с автодорожным строительством стать антикризисным локомотивом экономики, строительство железных дорог пошло под нож экономии. Министерство транспорта РФ не сделало ничего, чтобы доказать насколько важным стимулом является для экономики страны железнодорожное строительство. Увеличение инвестиций в эту сферу могло бы дать мощный стимул развитию российской тяжелой индустрии, создать множество рабочих мест и помочь решению транспортной проблемы страны. Вместо этого ситуация приобрела драматичные черты: застой все более стал переходить в деградацию.

По отношению к общественному транспорту как и в отношении автомобильных дорог Министерство транспорта не старается выстроить политику развития коммуникаций, отражающую потребности экономики, а ограничивается передачей дела в руки частных инвесторов. В результате еще в 2005–2008 гг. в России число автобусов общего пользования (основной вид автомобильного общественного транспорта) сократилось с 55 до 45 на 100 тыс. чел. населения. В долевом исчислении падение составило 18,2%. Число сельских населенных пунктов, обслуживаемых автобусами, в 2009 г., по сравнению с 2000 г., сократилось на 24,9%, а число сельских автобусных маршрутов на 22,8%. Освобождение частных автобусов от исполнения российского законодательства по льготному проезду ряда категорий граждан помогло снижению рентабельности общественного транспорта. Благодаря этому было облегчено его постепенное вытеснение.

Министерство транспорта РФ не демонстрирует заинтересованности в реальном развитии общественного транспорта. В отношении него оно руководствуется теми же принципами неолиберальной экономической политики, что и в отношении автомобильных дорог. Интересы общества и развития российского внутреннего рынка требуют: транспорт должен быть доступным и дешевым, а дороги качественными и бесплатными, чтобы обеспечить поддержку работы предприятий и создать комфортные условия для населения страны.

В докризисный период негативные тенденции наблюдались и в сфере внутреннего водного транспорта. Только за первые четыре года (2005–2008 гг.) после принятия «Транспортной стратегии», нацеленной до 2020 г. «исчезли» 5,3% речных и озерных судов. Особенно серьезно за годы наибольшего экономического подъема в России пострадали сухогрузы. В 2005–2008 гг. произошло снижение их числа на 11,6%. В разы с 2005 по 2011 г. сократилось количество перевозимых грузов. Примечательно, что в 2008 г. три четверти всех транспортируемых по внутренним водным путям грузов составляли строительные материалы. Спад на строительном рынке привел к дальнейшему упадку речного и озерного транспорта. Флотилии лишились большой доли заказов. В докризисный период на внутреннем водном транспорте наблюдались те же процессы, что и в железнодорожной системе страны. При сокращении количества судов, пассажиров и грузов, выручка от речных перевозок возрастала: с 2005 по 2008 г. доходы от данной деятельности увеличились на 65,5%. При этом средняя себестоимость грузовых перевозок увеличилась в 1,8 раза, тогда как с пассажиров стали взимать на 39,2% больше.

После начала мирового экономического кризиса негативные тенденции в речном и озерном флоте лишь усилились. Продолжился упадок речных портов. Пресса констатировала высокую потребность водного транспорта в инвестициях. Расчет государства на частную инициативу выглядит как минимум наивным. «Российские банки выдают кредиты в размере 40–60% от стоимости судна максимум на четыре–пять лет и минимум под 12–14% годовых. И это при том, что судно окупается в среднем не менее чем за 9–12 лет эксплуатации.

Министерство транспорта не стремилось в 2005–2011 гг. решить проблему капитального голода внутреннего транспортного флота, несмотря на то, что развитие внутренних коммуникаций имеет чрезвычайное значение для развития национального рынка. Не были приняты действенные меры для налаживания производства в России современного судового оборудования. Значительная часть судового оборудования по-прежнему в стране не выпускается. Особое значение имеет необходимость завозить современные судовые двигатели. При закупке же за рубежом комплектующие облагаются ввозными таможенными пошлинами (до 30%). В результате, по оценке экспертов, при строительстве судов для внутреннего рынка (с импортными комплектующими) рост стоимости судна может составлять порядка 10%. Тогда как при постройке судна на экспорт пошлины на ввоз комплектующих не взимаются. В итоге построенные в России суда обходятся отечественным судовладельцам на 10% дороже, чем зарубежным. Некоторое оживление речных перевозок после спада в 2008–2009 гг. не отменяет кризиса в данной сфере.

Значительная часть пассажирского и грузового транспортного флота России устарела морально и физически, что может привести в ближайшие годы к списанию значительной доли судов. Расчеты Министерства Транспорта на поступательное улучшение ситуации противоречат реальным процессам: несмотря на улучшение ситуации в ряде сфер водного транспорта (туристическая составляющая) налицо регресс в данной сфере транспорта. Даже в области туристических перевозок при сохранении нынешних тенденций, через 10–15 лет объем туристских перевозок внутренним водным транспортом сократится в два раза, а через 25 лет само понятие речного круиза исчезнет. К истечению срока действия «Транспортной стратегии» без радикального изменения политики внутренний водный транспорт вместе с портовой сферой вообще может прийти в полный упадок. Основной проблемой остается отсутствие государственной стратегии развития морского, речного и озерного транспорта. Ее отсутствие является лишь частным выражением общего подхода в России к транспорту.

Авиация… В ведении Министерства транспорта РФ находятся не только наземные и водные, но и воздушные сообщения. Однако, как и в области железных дорог и водных сообщений чиновники не оказывают существенного влияния на ситуацию с воздушными сообщениями. Министерство транспорта можно было бы назвать перегруженным обязанностями, если бы они не носили формальный характер. В результате достигнутые благодаря частной инициативе успехи записываются на счет чиновников, в то время как проблемам с их стороны уделяется мало внимания. Даже как институт влияния Министерство транспорта не смогло улучшить ситуацию с российским авиастроением.

В 2005–2008 гг. в России стабильно продолжалось оживление авиатранспортной отрасли. Число воздушных судов за этот период выросло на 400 единиц. Однако компании сохранили политику эксплуатации машин вплоть до предела физического разрушения: 59,7% техники имели срок эксплуатации от 15 до 30 лет. Обновление авиационного парка происходило в основном за счет иностранных машин. Образованная в 2006 г. российская Объединенная Авиационная Компания запланировала за 2008–2012 гг. выпустить 231 самолет гражданского назначения (15 Ил-96, 84 Ту-204/214, 236 Sukhoi SuperJet и 96 Ан-148). Однако планы эти были сорваны еще до кризиса. В 2008 г. было произведено всего 10 машин. В 2009 г. их было выпущено 8. Даже при самых благоприятных расчетах, ожидать, что до истечения 2012 г. будет построено больше 80 машин не приходится. Ведущие мировые авиапроизводители в 2009 г., несмотря на проблемы в мировой экономике, выпустили: Boeing – 481 самолет, Airbus – 498, а Embraer – 122 машины. Годовой объем продаж Boeing составил 32,8 млрд долл., Airbus – 28,4 млрд долл., а бразильской компании Embraer – 5,1 млрд долл.

Считается, что экономический кризис ослабил позиции российских авиакомпаний. Но, несмотря на рыночную стабилизацию, к марту 2010 г. по объему перевезенных пассажиров или грузов ни одна российская авиакомпания не смогла приблизиться к первой десятке мировых лидеров. Ни один российский аэропорт по объему перевозок и близко не подошел к 30 ведущим аэропортам мира. Согласно данным Росавиации в 2010 г. объем международных перевозок возрос на 30,3%. Рост на внутренних маршрутах оказался равен 22,6% по сравнению с 2009 г. Основной причиной оживления авиационного транспорта является восстановление туристической отрасли. Влияет на ситуацию и визовая политика других стран, стремящихся больше привлечь российских туристов. Однако в целом состояние местных и региональных авиационных перевозок характеризуется как критическое. Между большим числом областных городов, крупных административных и культурных центров страны прямое авиационное сообщение утрачено.

В современной России авиационный транспорт слабо обслуживает внутренние связи. Воздушный транспорт является самым дорогим, что делает его недоступным для многих граждан. Развитие российского авиастроения и поощрение борьбы компаний за снижение стоимости полетов могло бы положительно повлиять на его развитие. Общее число воздушных судов с 2008 по 2009 г. увеличилось незначительно; численность воздушного флота составляет около 6 000 ед. Улучшение ситуации на рынке авиационных перевозок остается восстановительным и ожидать существенного роста в сфере воздушного транспорта не приходится.

Отсюда неутешительный вывод: российская транспортная политика нуждается в радикальном изменении. Деятельность Министерства транспорта РФ не удовлетворяет экономическим потребностям страны. Руководство ведомства дискредитировало себя. Проблемы транспортной сферы России требуется незамедлительно решать, а процесс транспортного развития форсированно ускорить. России необходима качественно иная экономическая и антикризисная политика, что неотделимо от выработки нового подхода к транспорту. Ему необходимо вернуть значение кровеносной системы экономики, от состояния и работы которой зависит все общественное развитие.

Беседу вела Елена Попова,
Заместитель главного редактора
журнала «Дайджест-финансы», 2011 № 8. С. 76-77.

Колонка Василия Колташова

Комфортность, выполнимость и обоснованность требований нового закона о Национальной платежной системе: первая попытка анализа.

Отечественный рынок электронных платежей уже не первую неделю обсуждает долгожданное событие. 14 июня 2011 года Федеральный закон Российской Федерации «О национальной платежной системе» (далее — Закон, закон об НПС) был принят Государственной думой сразу во втором и третьем чтении, 27 июня 2011 года Закон был подписан Президентом Российской Федерации и 30 июня 2011 года опубликован в «Российской газете». При этом внесенный в Государственную думу законопроект претерпел значительные изменения в период доработки и подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении (текст закона здесь).

В соответствии с заключением комитета Государственной думы по финансовому рынку, в окончательной редакции закона сократилось количество отсылочных норм присутствовавших в проекте, согласно которым регулирование значительного объема правоотношений закреплялось за Банком России. Более подробно раскрыты порядок оказания платежных услуг (Глава 2 Закона) и вопросы защиты интересов клиентов платежных систем, в том числе сроки рассмотрения заявлений клиентов платежной системы (ч. 8 ст. 9 ФЗ), порядок возмещения суммы по операциям, совершенным без согласия клиента (ч. 11-13 ст. 9 ФЗ), права и обязанности Банка России в области надзора и наблюдения в национальной платежной системе.

Закон определяет национальную платежную систему как совокупность субъектов национальной платежной системы, к которым относятся: операторы по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств (1)), банковские платежные агенты (субагенты), платежные агенты, организации федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, операторы платежных систем, операторы услуг платежной инфраструктуры.

Стоит отметить, что по сравнению с внесенным законопроектом усилилась роль государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) ». В отличие от законопроекта окончательная редакция закона предусматривает за Внешэкономбанком, наряду с выполнением функций оператора по переводу денежных средств и оператора услуг платежной инфраструктуры, возможность выполнения функций оператора платежной системы (ч. 1 ст. 15 ФЗ).

Вместе с тем Закон также оперирует понятием участников платежной системы, к которым он относит операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также юридические лица, являющиеся участниками организованных торгов и (или) участниками клиринга, страховые организации, осуществляющие обязательное страхование гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации, органы Федерального казначейства, организации федеральной почтовой связи.

В соответствии с ч. 3 ст. 21 Закона участниками платежной системы могут также являться международные финансовые организации, иностранные центральные (национальные) банки, иностранные банки.

В процессе принятия Закона наделали немало шума и были, как всегда, не совсем корректно истолкованы в СМИ те пассажи Закона, которые якобы вынуждали активно работающие на территории РФ международные карточные платежные системы (такие, как Visa и MasterCard), международные системы денежных переводов (такие, как Western Union) и дочерние банки иностранных банков на территории России немедленно приступить к строительству собственных процессинговых центров на территории Российской Федерации под страхом прекращения в ней всякой деятельности. Это тем более оказалось бы непросто реализуемым делом, что многие подобные транснациональные компании содержат одинединственный процессинговый центр для нужд всей своей глобальной деятельности, и открывать второй специально для нужд обеспечения работы российского подразделения холдинга было бы нерационально.

В окончательном варианте судьба анти«визовских» пассажей еще прослеживается, однако реалистичность в подходе к обременению транснациональных платежных операторов дополнительными обязательствами, похоже, взяла верх.

Достаточно лишь сравнить прошлую и нынешнюю редакции ч. 8 ст. 17 Закона. Было: «Операционный центр не вправе передавать информацию по переводам денежных средств, осуществляемым в рамках платежной системы между операторами по переводу денежных средств, находящихся на территории Российской Федерации, на территорию иностранного государства или предоставлять доступ к ней с территории иностранного государства, за исключением случаев осуществления трансграничного перевода денежных средств». Стало: «Оператор платежной системы в случаях и порядке, предусмотренных правилами платежной системы, вправе привлекать операционный центр, находящийся за пределами Российской Федерации, для оказания операционных услуг участникам платежной системы. В указанном случае оператор платежной системы несет ответственность за надлежащее оказание операционных услуг участникам платежной системы».

При этом законодатель отказался от понятия трансграничной платежной системы, раскрытию особенностей которой в законопроекте была посвящена статья 16. Данная статья, описывающая условия работы иностранных и российских участников в рамках трансграничной платежной системы, была изъята из окончательной редакции Закона. Вместо этого в Законе разведены нормы, относящиеся к особенностям деятельности операторов по переводу денежных средств в условиях трансграничных переводов денежных средств (ч. 10 ст. 8; ч. 8 ст. 9 ФЗ) и необходимые условия, при одновременном соблюдении которых операторы по переводу денежных средств могут участвовать в платежной системе, в рамках которой осуществляется перевод денежных средств на территории РФ (ч. 12 ст. 21 ФЗ).

К этим условиям относятся:

1) Наличие на территории Российской Федерации юридического лица, выполняющего функции оператора платежной системы, соответствующего требованиям Закона.

2) Наличие правил платежной системы, соответствующих требованиям Закона.

3) Соблюдение требований части 11 статьи 16 Закона, согласно которым, при осуществлении перевода денежных средств в рамках платежной системы, операторами по переводу денежных средств, находящимися на территории РФ, должны привлекаться операторы услуг платежной инфраструктуры, которые соответствуют требованиям Федерального закона и находятся на территории РФ (2). Закон в ч. 7 ст. 38 предусматривает, что положения ч. 11 ст. 16 ФЗ в части привлечения операционного центра и (или) платежного клирингового центра применяются по истечении трех лет после дня официального опубликования Закона.

4) Соблюдение требований части 10 статьи 29 Закона, согласно которым счет гарантийного фонда платежной системы может быть открыт только в Банке России, Внешэкономбанке, а также в банке — участнике системы страхования вкладов или в НКО.

Таким образом, несмотря на серьезное изменение правовой конструкции, все перечисленные пункты, с учетом особенностей построения текста проекта, присутствовали в упомянутой статье 16 проекта Закона. Операционный центр является единственным из трех элементов платежной инфраструктуры (операционный центр, платежный клиринговый центр и расчетный центр), который в соответствии с нормами окончательной редакцией Закона может быть размещен за пределами РФ, что помимо трехлетней отсрочки применения положений ч. 11 ст. 16 послужило единственной уступкой по сравнению с первоначальной редакцией ФЗ.

В окончательном варианте судьба анти«визовских» пассажей еще прослеживается, однако реалистичность в подходе к обременению транснациональных платежных операторов дополнительными обязательствами, похоже, взяла верх.

Порядок действий организации, намеревающейся стать оператором платежной системы, описан в ч. 7—12 ст. 15 Закона. Такая организация должна направить в Банк России регистрационное заявление по форме и в порядке, которые установлены Банком России. К регистрационному заявлению кредитной организации, намеревающейся стать оператором платежной системы, прилагаются следующие документы:

1) решение органа управления кредитной организации об организации платежной системы;

2) бизнес-план развития платежной системы на ближайшие два календарных года с указанием целей и планируемых результатов организации платежной системы, включая анализ рыночных и инфраструктурных факторов;

3) правила платежной системы, соответствующие требованиям настоящего Федерального закона;

4) перечень операторов услуг платежной инфраструктуры, которые будут привлекаться для оказания услуг платежной инфраструктуры в платежной системе.

Некредитные организации дополнительно прилагают:

1) учредительные документы;

2) письменное согласие кредитной организации, в том числе в форме заключенного с ней договора, стать расчетным центром платежной системы;

3) документы, содержащие сведения о размере чистых активов организации, с приложением форм бухгалтерской отчетности (согласно ч. 9 ст. 15, претендент — некредитная организация должен обладать чистыми активами в размере не менее 10 миллионов рублей; в предыдущих версиях законопроекта данный показатель был установлен на более высоком уровне);

4) документы, подтверждающие соблюдение требований, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 9 статьи 15 Закона (3). В срок, не превышающий 30 календарных дней со дня получения регистрационного заявления, Банк России принимает решение о регистрации заявителя в качестве оператора платежной системы или об отказе в регистрации.

В случае принятия решения о регистрации Банк России присваивает организации регистрационный номер, включает информацию о ней в общедоступный реестр операторов платежных систем.

В окончательную редакцию Закона введена статья, регулирующая вопросы взаимоотношений операторов электронных денежных средств и операторов связи в отношении средств физических лиц — абонентов оператора связи (ст. 13 ФЗ). Первоначальный проект Закона не содержал норм, регулирующих данные правоотношения.

Симптоматично, что последняя редакция Закона относится ко всем операторам связи, имеющим право самостоятельно оказывать услуги радиотелефонной подвижной связи, тогда как предыдущая версия законопроекта содержала малозаметную на первый взгляд фразу «на территории не менее трех четвертых общего числа субъектов Российской Федерации». Таким образом, Закон справедливо узаконил возможность легитимного применения т.н. «мобильных денег» для абонентов всех российских мобильных операторов, а не только федеральной «большой четверки».

В соответствии со статьей 13 ФЗ оператор электронных денежных средств наряду с заключением договора с физическим лицом (ч. 1 ст. 7 Закона), вправе заключить договор с оператором связи, по условиям которого оператор электронных денежных средств вправе увеличивать остаток электронных денежных средств физического лица — абонента такого оператора связи за счет его денежных средств (4).

Нормы, содержащиеся в статье 10 Закона, претерпели ряд изменений по сравнению с первоначальной редакцией. Так, общий лимит суммы остатка электронных денежных средств физических лиц остался прежним — 15 тысяч рублей для операций, производимых посредством неперсонифицированного электронного средства платежа (далее — ЭСП), 100 тысяч рублей для операций, производимых посредством персонифицированного ЭСП, либо эквивалентные суммы в инвалюте.

Изменился лимит переводимых электронных денежных средств с использованием одного неперсонифицированного ЭСП в течение календарного месяца (ч. 5 ст. 10 ФЗ) — не более 40 тысяч рублей. В первоначальной редакции Закона данная сумма составляла 15 тысяч рублей.

Проект закона не предусматривал ограничения суммы остатка электронных денежных средств юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при использовании корпоративного ЭСП. Окончательной редакцией закона к корпоративному ЭСП применен общий лимит остатка электронных денежных средств при использовании персонифицированного электронного средства платежа в размере 100 тысяч рублей. В случае превышения суммы данного лимита оператор электронных денежных средств обязан осуществить зачисление или перевод денежных средств в размере превышения указанного ограничения на банковский счет юридического лица или индивидуального предпринимателя без его распоряжения (ч. 9 ст. 10 ФЗ).

В связи с ростом количества киберпреступлений и объема денежных потерь участников платежных трансакций, а также с учетом перегруженности отечественных правоохранительных и судебных органов делами о компьютерных кражах средств со счетов клиентов банков — юридических и физических лиц, интересно будет проанализировать вводимый Законом порядок возмещения суммы по операциям, совершенным без согласия клиента. Он раскрывается в ч. 11-16 ст. 9 ФЗ и наглядно представлен на схеме (5).

В процессе предварительного обсуждения законопроекта на Рабочей группе при Комитете Госдумы РФ по финансовому рынку одним из авторов настоящей статьи высказывалось опасение, что данный порядок, контрастирующий с презумпцией виновности утратившего свою ЭЦП клиента кредитных организаций, установленной действующими редакциями Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «Об электронно-цифровой подписи», приведет к шквалу киберпреступлений в адрес электронных платежных систем и их клиентов, причем настоящих жертв киберпреступников трудно будет отделить от мнимых, вовремя заявляющих об утрате ЭСП, но находящихся в сговоре с преступниками. Однако сейчас нам думается, что операторы рынка вполне могут справиться с проблемой путем ужесточения своей договорно-правовой базы, вводя презумпцию ответственности клиента за утрату ЭСП в свои оферты... Отчего, впрочем, клиентам не станет легче, а кибермошенникам — труднее. Налицо не решенная на данном этапе законодателем и практиками рынка проблема.

Изменился лимит переводимых электронных денежных средств с использованием одного неперсонифицированного ЭСП в течение календарного месяца (ч. 5 ст. 10 ФЗ) — не более 40 тысяч рублей. В первоначальной редакции Закона данная сумма составляла 15 тысяч рублей.

Анализ статьи 39 Закона позволяет сделать вывод о том, что законодатель создает предпосылки для постепенного формирования национальной платежной системы.

Так, в первую очередь, через 90 дней после опубликования Закона, вступают в силу нормы, позволяющие существующим платежным системам привести свою деятельность в соответствие с Законом. Вводятся в действие статьи, регулирующие деятельность оператора по переводу денежных средств, оператора электронных денежных средств, банковского платежного агента (субагента), нормы, устанавливающие порядок оказания платежных услуг, особенности осуществления перевода электронных денежных средств, обеспечение банковской тайны в платежной системе, одновременно вводится в действие часть норм, регулирующих порядок использования электронных средств платежа.

Через 180 дней после опубликования закона вступает в силу комплекс норм, регулирующих порядок осуществления перевода денежных средств, особенности осуществления перевода денежных средств по требованию получателя средств, порядок приема к исполнению и исполнения распоряжений клиента, вводятся понятия безотзывности, безусловности, окончательности перевода денежных средств, понятие трансграничного перевода денежных средств.

Через 1 год после опубликования закона вступает в силу основной комплекс норм, регулирующих организацию платежной системы. Данный комплекс включает статьи, регулирующие деятельность таких субъектов платежной системы, как оператор платежной системы и оператор услуг платежной инфраструктуры, требования к деятельности операционного центра, платежного клирингового центра и расчетного центра. Одновременно вводятся в действие нормы, описывающие требования, предъявляемые к правилам платежной системы, состав участников платежной системы, деятельность по надзору и наблюдению в национальной платежной системе.

В последнюю очередь, если не считать трехлетней отсрочки применения правил упомянутой выше ч. 11 ст. 16, — через 18 месяцев после опубликования Закона — вводится в действие дополнительный комплекс норм, регулирующий порядок использования ЭСП. Одновременно с принятием Федерального закона РФ «О национальной платежной системе» был принят Федеральный закон РФ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О национальной платежной системе”. Список изменений, направленных на приведение законодательства в соответствие с Федеральным законом «О национальной платежной системе», довольно обширен и затронул 20 Законов и Федеральных законов РФ, в том числе:

- Федеральный закон «О банках и банковской деятельности»

- Закон Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации»

- Части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации

- Бюджетный кодекс Российской Федерации

- Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»

- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

- Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»

- Федеральный закон «Об исполнительном производстве»

- Федеральный закон «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами»

- Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», и др.

В качестве примера конкретизации положений рассматриваемого в настоящей статье Закона можно привести нормы, введенные в часть первую Налогового кодекса РФ и Федеральный закон «Об исполнительном производстве». Данные нормы регулируют порядок обращения взыскания на остаток электронных денежных средств при использовании персонифицированных и корпоративных ЭСП в соответствии с ч. 12 ст. 10 рассматриваемого Закона об НПС. Согласно изменениям, налоговым органам также предоставлена возможность приостанавливать переводы электронных денежных средств с использованием персонифицированных электронных средств платежа и корпоративных электронных средств в соответствии с ч. 11 ст. 10 Закона об НПС.

В изменениях, затрагивающих КоАП, действие статьи 15.1 Кодекса, предусматривающей санкцию со стороны Банка России за нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций, распространено на нарушение требований об использовании специальных банковских счетов платежными агентами, банковскими платежными агентами (субагентами). Санкция данной нормы предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4 тысяч до 5 тысяч рублей; на юридических лиц — от 40 тысяч до 50 тысяч рублей.

Глава 15 Кодекса дополнена статьей 15.36, согласно которой повторное в течение года неисполнение оператором платежной системы, операционным центром, платежным клиринговым центром предписания Банка России, направленного им при осуществлении надзора в национальной платежной системе, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 тысяч до 50 тысяч рублей, на юридических лиц — от 100 тысяч до 500 тысяч рублей.

Наше резюме в целом по проведенному анализу вступившего в силу Закона таково: он носит в целом позитивный, технологически и регуляционно нейтральный характер, вводит для операторов рынка совокупность обязательств, адекватных предоставляемым возможностям по извлечению прибыли, и, что немаловажно, дает рынку переходный период для адаптации к нововведениям. Кроме того, Закон в процессе доработки перед принятием освободился от ряда положений, которые могли быть истолкованы в духе ограничения добросовестной конкуренции и вызывали в этом качестве обоснованную критику. Закон, таким образом, явился плодом консенсуса общества, бизнеса и государства и обязателен ко всеобщему исполнению — благо что его требования представляются вполне выполнимыми.

См. также:
- Закон «О национальной платежной системе» - мнение экспертов
- Текст Закона "О национальной платежной системе" N 161-ФЗ

Сноски:
1) Электронные денежные средства, по последней версии Закона, — это «денежные средства, которые предварительно предоставлены одним лицом (лицом, предоставившим денежные средства) другому лицу, учитывающему информацию о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета (обязанному лицу), для исполнения денежных обязательств лица, предоставившего денежные средства, перед третьими лицами и в отношении которых лицо, предоставившее денежные средства, имеет право передавать распоряжения исключительно с использованием электронных средств платежа». При этом не являются электронными денежными средствами денежные средства, полученные организациями, осуществляющими профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, клиринговую деятельность и (или) деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами и осуществляющими учет информации о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета в соответствии с законодательством, регулирующим деятельность указанных организаций;
2) Исключение сделано только для операционного центра, который может находиться за пределами РФ. Оператор платежной системы вправе привлекать такой операционный центр для оказания операционных услуг участникам платежной системы, но при этом несет ответственность за надлежащее оказание операционных услуг участникам платежной системы (ч. 8 ст. 17 ФЗ).
3) Согласно этим пунктам, физические лица, занимающие должности единоличного исполнительного органа и главного бухгалтера такой организации, должны иметь высшее экономическое, высшее юридическое образование или высшее образование в сфере ИКТ, а при наличии иного высшего профессионального образования — опыт руководства отделом или иным подразделением кредитной организации или оператора платежной системы не менее двух лет. Кроме того, указанные лица не должны иметь судимость за преступления в сфере экономики, а также фактов расторжения трудового договора с ними по инициативе работодателя на основании, предусмотренном пунктом 7 части первой статьи 81 Трудового кодекса РФ, в течение двух лет, предшествовавших дню подачи в Банк России регистрационного заявления.
4) Следует отметить, что абонент сможет перевести только те средства, которые были им заведены на счет у оператора связи в качестве аванса за услуги связи. Кроме того, ч. 2 ст. 13 запрещает оператору связи предоставлять физическому лицу – абоненту денежные средства в целях увеличения остатка электронных денежных средств. В данной статье также содержится норма (ч. 10 ст. 13), согласно которой оператор электронных денежных средств не вправе осуществлять увеличение остатка электронных денежных средств физического лица — абонента при превышении сумм, установленных статьей 10 Федерального закона. При этом данная формулировка статьи не раскрывает, следует ли в данном случае считать исполненной оператором электронных денежных средств функцию идентификации клиента — физического лица в соответствии с Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», а значит, представляется невозможным определить законный лимит остатка электронных денежных средств, который может составлять 100 тысяч рублей (ч. 2 ст. 10) или 15 тысяч рублей (ч. 4 ст. 10) соответственно для персонифицированного и неперсонифицированного ЭСП.
5) Бремя доказывания не лежит на операторе в случае неперсонифицированных ЭСП., согласно ч. 16 ст. 9 Закона