Автор: Анна Мишачкова. Статья посвящена анализу правовых основ оценки налогового потенциала для планирования налоговых доходов регионального бюджета и формирования рациональной налоговой политики.

Правовое обеспечение оценки налогового потенциала бюджета региона и формирования налоговой политики города Москвы.

Система оценки налогового потенциала, формирования доходов региональных бюджетов и региональной налоговой политики основывается на федеральном и региональном бюджетном и налоговом законодательствах.

Отдельные нормы, касающиеся формирования бюджета Москвы и реализации налоговой политики содержатся в Конституции РФ[1], Бюджетном кодексе РФ[2], Налоговом кодексе РФ[3], Федеральном законе от 15 августа 1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»[4], Законе г. Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» от 10 сентября 2008 года № 39[5].

Конституцией РФ закреплено, что Российская Федерация является федеративным государством, состоящим из равноправных субъектов РФ: краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Указанные субъекты федерации имеют право принимать нормативно-правовые акты, соответствующие федеральным законам РФ, а граждане обязаны уплачивать законодательно установленные налоги и сборы.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы построения бюджетной системы РФ. На этих же принципах и основывается бюджетная система города Москвы. Помимо этого Бюджетный кодекс содержит нормы, регулирующие порядок формирования и состав доходов бюджетов субъектов РФ и их расходных обязательств, разграничение полномочий между уровнями бюджетной системы, объем прав субъектов РФ при формировании бюджетов, полномочия, методы и принципы деятельности и взаимодействия различных государственных органов в бюджетной сфере. Закрепляется особенность формирования бюджета Москвы как города федерального значения: помимо отчислений от федеральных налогов и сборов и региональных налогов в бюджет Москвы подлежат зачислению и местные налоги.

В ст. 174.1 Бюджетного кодекса прописано, что налоговые доходы бюджета планируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах. Прогноз социально-экономического развития субъекта РФ разрабатывается на среднесрочную перспективу, т.е. на период не менее трех лет. В основу бюджетного планирования положен метод "скользящей трехлетки", при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.

Налоговым кодексом РФ определяются виды региональных налогов, порядок введения их в действие и прекращения действия, а также элементы налогообложения, которые устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ (налоговые ставки, в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядок и сроки уплаты налогов, налоговые льготы). Налоговый кодекс РФ закрепляет нормативы распределения поступлений от некоторых налогов по уровням бюджетной системы РФ. Так, например, в ст. 284 НК РФ указано, что сумма налога на прибыль, исчисленная по налоговой ставке 2%, зачисляется в федеральный бюджет, а сумма налога, исчисленная по ставке 18% - в бюджет субъекта Федерации. При этом налоговая ставка налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, законами субъектов РФ может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков, но она не может быть ниже 13,5%. Нормативы отчислений в соответствующие бюджеты по другим налогам прописаны в Бюджетном кодексе РФ.

Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» дает определение и состав классификации доходов бюджетов РФ. В приложении к данному закону закрепляются основные источники доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. При этом органы государственной власти субъектов РФ вправе производить дальнейшую детализацию классификации доходов бюджетов Российской Федерации с применением кодов программ (подпрограмм), за исключением доходов, по которым контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним возложен на органы власти другого уровня.

Данные нормативно-правовые акты регулируют самые общие вопросы, связанные с порядком формирования налоговых доходов бюджета города Москвы, а так же с процедурой формирования и реализации налоговой политики городскими органами власти.

Рассмотрим нормативно-правовое обеспечение процедуры и методики оценки налогового потенциала. На федеральном уровне для оценки налогового потенциала, используется методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (методика распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР))[6]. В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным формулам налогового потенциала и расходных потребностей региона. Отметим, что в соответствии с данной методикой индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов РФ.

В городе Москве не существует отдельного нормативного акта с методическими рекомендациями по оценке налогового потенциала. Непосредственно оценка потенциала проводится при разработке законопроектов бюджета города на предстоящий год. Данный процесс регламентирует закон города Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве», который устанавливает структуру бюджетной системы, бюджетное устройство и определяет порядок организации бюджетного процесса в городе Москве.

Оценка налогового потенциала на перспективу и разработка прогнозных показателей налоговых доходов базируется на следующих элементах:

– действующем на момент разработки проекта налоговом законодательстве;

– нормативах отчислений от регулирующих федеральных налогов;

– нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг;

– прогнозе социально-экономического развития города;

– основных направлениях бюджетной и налоговой политики;

– основных направлениях сводного финансового баланса на очередной финансовый год.

Оценка потенциала проводится при разработке законопроектов бюджета города на следующий год, при разработке прогноза социально-экономического развития региона, а так же в течение финансового года для внесения корректировок в принятые акты и для разработки экономической, бюджетной и налоговой политики города.

Проводимая настоящее время региональная налоговая политика Москвы отражена в целом ряде законов города:

- Закон города Москвы от 10 октября 2007 г. № 39 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций, осуществляющих на территории города Москвы производство легковых автомобилей";

- Закон города Москвы от 5 июля 2006 г. № 31 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций - резидентов особой экономической зоны технико-внедренческого типа "Зеленоград";

- Закон города Москвы от 5 марта 2003 г. № 12 (ред. от 20 октября 2004 г.) "Об установлении ставки налога на прибыль для общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов";

- Закон города Москвы от 5 ноября 2003 г. № 64 (ред. от 11 ноября 2009 г.) "О налоге на имущество организаций";

- Закон города Москвы от 9 июля 2008 г. № 33 "О транспортном налоге";

- Закон города Москвы от 22 октября 2003 г. № 62 (ред. от 17 июня 2009 г.) "О ставках налога на игорный бизнес";

- Закон города Москвы от 24 ноября 2004 г. № 74 (в ред. от 01 июня 2005 г. № 19) "О земельном налоге";

- Закон города Москвы от 23 октября 2002 г. № 47 "О ставках налога на имущество физических лиц";

- Закон города Москвы от 9 ноября 2005 г. № 54 "Об упрощенной системе налогообложения на основе патента";

- Закон города Москвы от 24 ноября 2004 г. № 75 (в ред. от 13 июля 2005 г. № 41) "О едином налоге на вмененный доход для деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы";

- Закон города Москвы от 9 февраля 2000 г. № 1 "О дополнительных основаниях и условиях изменения сроков уплаты налогов и сборов".

Рассмотрим подробнее вышеперечисленные нормативно-правовые акты.

Законы, касающиеся установления пониженной ставки налога на прибыль организаций в части налога, подлежащего зачислению в бюджет города Москвы, закрепляют определенные положения, а именно: устанавливают ставку 13,5% для определенных организаций, в некоторых случаях условия отнесения организаций к данной группе (Закон города Москвы от 5 марта 2003 г. № 12), а так же ограничение времени действия данных законов (для закона города Москвы от 10 октября 2007 года № 39 окончание действия установлено 31 декабря 2012 года , для закона г. Москвы от 5 июля 2006 г. № 31 – 31 декабря 2010 года ).

Закон города Москвы "О налоге на имущество организаций" устанавливает максимальную ставку данного налога, порядок и сроки уплаты налога и авансовых платежей, а так же перечень организаций, которые в отношении части или всего имущества освобождены от уплаты налога. Закон города Москвы "О транспортном налоге" устанавливает ставки транспортного налога, порядок и сроки уплаты налога, налоговые льготы. Закон города Москвы "О ставках налога на игорный бизнес" устанавливает только ставку как 125 тыс. руб. за одну кассу тотализатора или одну кассу букмекерской конторы.

Законом города Москвы "О земельном налоге" определяются ставки земельного налога, порядок и сроки уплаты налога, налоговые льготы, включая размер не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков, а также порядок и сроки представления налогоплательщиками документов, подтверждающих право на уменьшение налоговой базы.

Закон города Москвы "О ставках налога на имущество физических лиц" определяет размеры ставок налога на строения, помещения и сооружения, принадлежащие гражданам на праве собственности, подлежащего уплате в бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Законом города Москвы "Об упрощенной системе налогообложения на основе патента" устанавливаются перечень видов предпринимательской деятельности, по которым индивидуальным предпринимателям, не привлекающим в своей предпринимательской деятельности наемных работников, в том числе по договорам гражданско-правового характера, разрешается на территории города Москвы применение упрощенной системы налогообложения на основе патента, и размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по каждому из включенных в данный перечень видов предпринимательской деятельности. Законом города Москвы "О едином налоге на вмененный доход для деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы" на территории города Москвы вводится единый налог на вмененный доход для предпринимательской деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы.

Закон города Москвы "О дополнительных основаниях и условиях изменения сроков уплаты налогов и сборов" закрепляет дополнительные основания предоставления отсрочки или рассрочки и сроки предоставления и порядок начисления процентов при инвестиционном налоговом кредитовании.

Исходя из вышесказанного, можно отметить следующие направления совершенствования законодательства в сфере практического применения налогового потенциала в планировании и прогнозировании налоговых доходов регионального бюджета. В первую очередь, для точного прогнозирования налоговых поступлений необходима общая методологическая база, закрепленная законодательно как на федеральном, так и на региональном уровнях. На федеральном уровне следует установить не только единую методологическую концепцию прогнозирования налоговых доходов, но и закрепить весь процесс планирования налоговых поступлений. На региональном уровне в рамках установленной концепции должны быть приняты нормативно-правовые акты, корректирующие ее в условленных рамках для учета специфики субъекта РФ. Кроме того, на нынешнем этапе развития законодательства во избежание противоречий, возникающих между органами власти города в части обоснованности расчетов прогнозных показателей доходной части бюджета, рекомендуется проработать вопрос о законодательном закреплении единой методики прогноза налоговых доходов в целом и расчета налогового потенциала в частности для планирования бюджета и корректировки налоговой политики города Москвы.

Система оценки налогового потенциала, формирования доходов региональных бюджетов и региональной налоговой политики основывается на федеральном и региональном бюджетном и налоговом законодательствах.

К нормативно-правовым актам, содержащим отдельные нормы, регулирующие планирование налоговых доходов бюджета Москвы и формирование налоговой политики города, можно отнести: Конституцию РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», закон г. Москвы от 10 сентября 2008 г. N39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве», а так же законы города Москвы, устанавливающие ставки, льготы, а так же порядок и сроки уплаты налогов в пределах, закрепленных Налоговым кодексом РФ.

Отдельного закона, посвященного процедуре оценки налогового потенциала региона для планирования налоговых доходов бюджета, на сегодняшний день не существует. Методика оценки налогового потенциала ФФПР, закрепленная на федеральном уровне Постановлением Правительства РФ, в свою очередь предназначена для выравнивания бюджетной обеспеченности, а не для планирования налоговых доходов региона.

В городе Москве не принято отдельного нормативного акта с методическими рекомендациями по оценке налогового потенциала. Оценка потенциала проводится при разработке законопроектов бюджета города на следующий год, при разработке прогноза социально-экономического развития региона, а так же в течение финансового года для внесения корректировок в принятые акты и для разработки экономической, бюджетной и налоговой политики города. Финансовые органы власти при планировании городского бюджета пользуются различными методиками, что значительно снижает эффективность налогового прогнозирования.

Поэтому в целях совершенствования законодательства, касающегося оценки налогового потенциала для планирования налоговых доходов и проведения рациональной налоговой политики рекомендовано проработать вопрос о законодательном закреплении на уровне города единой методики прогноза налоговых доходов в целом и расчета налогового потенциала в частности.

В долгосрочной перспективе, развитию законодательства в области планирования налоговых доходов поспособствовало бы принятие аналогичного закона на федеральном уровне.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, N 7-ФКЗ) "Российская газета"- № 7 – 21 января 2009 г.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями, внесенными федеральным законом от 30 апреля 2010 г. № 69-ФЗ) - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru/.

3. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 09 марта 2010 г.), Налоговый кодекс РФ (часть вторая)" от 05 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 05 апреля 2010 г.) - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru/.

4. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 233-ФЗ) - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru/.

5. Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации" (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 2 ноября 2009 г. № 8852). Правовая система «Гарант» - [Электронный ресурс] - http://base.garant.ru/.

6. Закон города Москвы от 10 сентября 2008 г. № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

7. Закон города Москвы от 10 октября 2007 г. № 39 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций, осуществляющих на территории города Москвы производство легковых автомобилей" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru/.

8. Закон города Москвы от 05 июля 2006 г. № 31 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций - резидентов особой экономической зоны технико-внедренческого типа "Зеленоград" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

9. Закон города Москвы от 05 марта 2003 г. № 12 (ред. от 20 октября 2004 г.) "Об установлении ставки налога на прибыль для общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

10. Закон города Москвы от 05 ноября 2003 г. № 64 (ред. от 11 ноября 2009 г.) "О налоге на имущество организаций" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru/.

11. Закон города Москвы от 09 июля 2008 г. № 33 "О транспортном налоге" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

12. Закон города Москвы от 22 октября 2003 г. № 62 (ред. от 17 июня 2009 г.) "О ставках налога на игорный бизнес" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

13. Закон города Москвы от 24 ноября 2004 г. № 74 (в ред. Закона г. Москвы от 01 июня 2005 г. № 19) "О земельном налоге" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru/.

14. Закон города Москвы от 23 октября 2002 г. № 47 "О ставках налога на имущество физических лиц" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

15. Закон города Москвы от 9 ноября 2005 г. № 54 "Об упрощенной системе налогообложения на основе патента" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

16. Закон города Москвы от 24 ноября 2004 г. № 75 (в ред. Закона г. Москвы от 13 июля 2005 г. № 41) "О едином налоге на вмененный доход для деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

17. Закон города Москвы от 9 февраля 2000 г. № 1 "О дополнительных основаниях и условиях изменения сроков уплаты налогов и сборов" - Правовая система «Консультант Плюс» - [Электронный ресурс] - http://www.consultant.ru.

---