Проблемы регионального деления, устойчивого и согласованного социально-экономического развития страны в целом и отдельных регионов являются как никогда актуальными на современном этапе становления России как равноправного и стабильного члена мирового сообщества. Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Поэтому попытки применить опыт США, Германии и других государств расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны.

Руслан Владимирович Гурьев
Первый вице-президент РАО «Роснефтегазстрой»

Проблемы регионального деления, устойчивого и согласованного социально-экономического развития страны в целом и отдельных регионов являются как никогда актуальными на современном этапе становления России как равноправного и стабильного члена мирового сообщества.

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Поэтому попытки применить опыт США, Германии и других государств расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны.

Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила ее сложный состав и прошлое страны. Почти три четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Парадоксальность федерального устройства РФ состоит также в том, что российские субъекты федерации в ряде случаев территориально пересекаются или один находится на территории другого. Например, в Тюменскую область входят два автономных округа. Эти округа являются субъектами Российской Федерации. Одновременно Тюменская область -- тоже субъект федерации. Такое странное положение сбивает всю иерархию регионального управления.

До недавних пор приоритет в развитии регионов отдавался экономической составляющей. Это соответствовало до поры общемировым тенденциям регионального развития эпохи индустриализации, в которую региональная политика государств была нацелена в первую очередь на транспортно-инфраструктурное развитие, технологические и инженерно-строительные проекты.

В развитых странах Запада эпоха индустриализации закончилась еще в 70-ые годы 20 века (в России аналогичные процессы стали происходить позднее - политика регионального развития до конца 1990-х гг. была политикой выравнивания уровня индустриализации регионов) и проявились черты нового социально-экономического и технологического уклада, это привело к тому, что традиционная государственная региональная политика в виде ускоренной индустриализации фактически исчерпала себя и стала неэффективной.

Это проявилось в первую очередь в понимании того, что региональные ресурсы для индустриального развития исчерпаемы и зачастую невосстановимы, это касается как трудовых, так и природных ресурсов; что фундаментальной ценностью является предоставление всем гражданам государства определенной совокупности социальных благ - повышение «качества жизни».

Социально-экономическое развитие регионов существенно зависит от государственного регионального управления. Оно предполагает регулирование экономического и социального развития регионов с помощью активной региональной политики. Основными его целями являются: укрепление единства и целостности государства; преодоление существенных различий между регионами по факторам развития, уровню жизни, пресечение регионального сепаратизма, максимальное использование потенциала межрегионального обмена, создание предпосылок для саморазвития регионов, функционирования без дотаций.

Формами непосредственного участия государства в регулировании развития регионов являются федеральные региональные программы, финансируемые на долевых началах из Федерального бюджета.

Как показал постсоветский опыт самостоятельной жизни регионов, привлекаемые от случая к случаю инвестиции и федеральные целевые программы могут служить лишь заплатками для латания бюджетных дыр, но никак не повышают уровень развитости территории в целом. Старые принципы формирования и реализации программ развития регионов превращают их по сути в нереализуемые и не целесообразные «прожекты». В настоящее время формируются новые подходы к разработке и реализации федеральных целевых программ.

В Федеральном Бюджете ФЦП до недавнего времени занимали от 2 до 5% федеральных расходов. К 2000 году их насчитывалось - 172. В настоящее время Правительство идет по пути существенного сокращения таких программ, с тем, чтобы через федеральные целевые программы не проводились те нужды ведомств и регионов, которые, по идее, они должны были бы обеспечивать сами. В результате количество программ на будущее сократилось уже до 45 - 50.

Однако, это не отменяет программно-целевой метод, как основу социально-экономического развития регионов. В условиях рыночной экономики программно-целевой метод управления становится наряду с прогнозированием социально-экономического развития страны и ее регионов одним из основных инструментов осуществления государственной региональной экономической и социальной политики. Основной принцип обновленных программ развития состоит в том, что программы формируются «изнутри» регионов и базируются на ресурсном потенциале и «инвестиционном портфеле», обеспечивающем их реализацию.

Однако, социально-экономическое развитие регионов не может осуществляться на основе единых правил. Особенно это относится к регионом, находящимся в экстремальных условиях, например, районам Севера и Крайнего Севера.

Север Россия граничит со значительными пространствами Ледовитого океана. С одной стороны, природно-ресурсный потенциал северных регионов (1) отличается значительными, мирового уровня запасами углеводородного сырья (нефти, природного газа, газового конденсата), что создает основу устойчивого многолетнего крупномасштабного развития производительных сил этих регионов.

С другой стороны, освоение имеющихся ресурсов сильно осложняется природно-климатическими условиями. Территории, относящиеся к районам Крайнего Севера, характеризуются такими условиями жизнедеятельности населения, которые признаны крайне неблагоприятными, как в социальном, так и в экономическом отношении.

Кроме того, во многих северных регионах разведка и хозяйственное освоение природных ресурсов сдерживается нарушением экологического равновесия, являющемся следствием антропогенных и техногенных воздействия на земельные и водные ресурсы. В этих регионах снижена экологическая безопасность среды обитания и, как следствие, невозможно добиться устойчивого улучшения условий жизнедеятельности населения этих округов.

Это ставит существенную проблему в социально-экономическом развитии экстремальных регионов - необходимо найти компромисс между потребностью развития ресурсного потенциала северных регионов, как одного из основных условий их экономического подъема, и необходимостью сбережения экологического равновесия в экстремальных условиях обитания населения.

Это противоречие разрешимо в первую очередь за счет проведения политики неистощимого природопользования во всех отраслях хозяйства, закладываемой в стратегии социально-экономического развития экстремальных регионов.

Таким образом, социальная и экологическая составляющая развития экстремальных регионов должна превалировать над экономической. Перефразируя известный тезис социализма, можно сказать «Экономика должная быть социализированной и экологизированной».

Все вышесказанной накладывает особые требования к формированию и реализации программ социально-экономического развития экстремальных регионов. Рассмотрим реализацию указанных принципов на примере «Программы социально-экономического развития ненецкого автономного округа на период 2001 – 2010 гг. и на перспективу до 2020 года» (2). Ненецкий автономный округ (НАО) входит в состав Северо - Западного федерального округа и является типичным представителем экстремальных северных регионов России.

Краткая справка о Ненецком автономном округе.

Ненецкий национальный округ образован в 1929 году. В 1977 г. переименован в Ненецкий автономный округ. Административный центр – г. Нарьян-Мар. Территория – 176,7 тыс. кв. км (1,03% территории Российской Федерации, 22-е место среди субъектов). По численности населения НАО находится на 86 месте среди субъектов РФ.

Ненецкий автономный округ расположен на крайнем северо-востоке Европейской части Российской Федерации. Его территория простирается с севера на юг более чем на 300 километров, а с запада на восток вытянута почти на 1 тыс. километров от мыса Канин Нос до Уральского хребта. На юге на большом протяжении граница проходит с Республикой Коми, на юго-западе с Мезенским районом Архангельской области.

Разделение функций административной системы Ненецкого автономного округа основано по муниципальному принципу. Территория округа разделена на 19 муниципальных образований, где административные функции выполняют органы местного самоуправления, в частности, города Нарьян-Мара, поселка городского типа Амдерма, поселка Варандей, поселка Искателей, села Великовисочного, Канинского, Карского, Колгуевского, Малоземельского, Омского, Пёшского, Приморско-Куйского, Пустозерского, Тельвисочного, Тиманского, Хорей-Верского, Хоседа-Хардского, Шойнского и Юшарского муниципалитетов.

Вся территория округа подвержена систематическому вторжению атлантических и арктических воздушных масс. Зима длится в среднем 220-240 дней.

Основную часть территории Ненецкого автономного округа составляют оленьи пастбища, площадью 12248 тысяч гектаров или 72 % общей территории. В животном мире округа четко различаются два зональных типа - тундровый и таежный.

В округе проживают представители 75 национальностей, в том числе: ненцы – 15,6%, коми – 9,5%, русские – более 70%. Численность остальных национальностей незначительна. Коренным малочисленным народом Севера в Ненецком автономном округе являются ненцы. Они относятся к так называемой тундровой группе (с откочевками в лесотундру лишь в зимнее время) и говорят на тундровом диалекте ненецкого языка.

В течение последних лет округ приобрел значение важного энергетического региона в связи с открытием на его территории значительных запасов углеводородного сырья. В округе открыто 75 месторождений, в том числе нефтяных – 64, нефтегазоконденсатных – 6, газоконденсатных – 3, газовых – 1, газонефтяных – 1. Начальные суммарные ресурсы составляют: нефти – 2407 млн. тонн, свободного газа – 1170 млрд. куб. метров, конденсата – 44 млн. тонн, растворенного газа – 133 млрд. куб. метров. С учетом использования совершенных технологий добычи практически все разведанные запасы нефти и газа являются активными. К промышленному освоению подготовлено 26 месторождений с доказанными извлекаемыми запасами 525 млн. тонн нефти и 511 млрд. куб. метров газа. Из них 4 месторождения с суммарными запасами 127,5 млн. тонн нефти и 91 млрд. куб. метров газа введены в разработку.

Потенциал шельфа Баренцева моря составляет с Тимано-Печорской провинцией единую крупную суперпровинцию, являющуюся уникальной сырьевой базой углеводородного сырья. На долю округа приходится 52,7% начальных суммарных ресурсов Тимано-Печорской провинции.

Недра округа богаты также твердыми полезными ископаемыми. Здесь разведаны месторождения флюоритов, агатов, янтаря. Обнаружены залежи меди, никеля, кобальта. Имеются перспективы добычи алмазов, золота. Другие минеральные ресурсы представлены глиной для производства кирпича, запасы которой превышают 4 млн. тонн, песками, песчано-гравийными и гравийно-галечными смесями – более 100 месторождений, с запасами около 4 млрд. куб. метров, известняком (стройматериал) – 83 млн. куб. метров, углем – свыше 10 млрд. тонн.

Лесной фонд округа незначителен – 127 тысяч га и представлен в основном притундровыми лесами. Леса играют в основном климатозащитную роль, но на территории округа находится Печорский лесоперерабатывающий завод, ныне акционерное общество “Печорский лес” – старейшее на Крайнем Севере предприятие, работающее на привозном сырье и поставляющее свою продукцию на экспорт.

Динамика промышленного производства в Ненецком автономном округе показывает продолжающийся уже в течение трех лет его рост. Однако это объясняется не так стабильной работой отраслей народного хозяйства, а развитием новой отрасли – нефтедобывающей промышленности в округе.

«Программа социально-экономического развития Ненецкого автономного округа (НАО) на период 2001-2010 гг. и на перспективу до 2020 года» (Программы СЭР НАО) в полной мере учитывает опыт освоения нефтяного Севера и, в качестве генеральной цели, провозглашает «общее повышение уровня качества жизни населения округа при безусловном обеспечении основополагающего принципа социальной справедливости».

В последнее десятилетие важной проблемой российской власти - как на федеральном, так и на местном уровнях, стал отход от реализации функции долгосрочного стратегического планирования. Как следствие, в стране практически прекратилась разработка системных программных концепций развития субъектов федерации и отраслей.

Программа СЭР НАО разрабатывалась на базе методов проектного управления с использованием методологии имитационного моделирования и сценарного подхода. Социально-экономическое развитие НАО рассматривалось как инвестиционный проект. Были разработаны «пессимистический» и «оптимистический» сценарии развития. Сценарии развития формировались на долгосрочную (15-20 лет) перспективу и представляют собой варианты анализа сложившихся тенденций эволюции региона при различных допущениях. Социально-экономическое развитие НАО, заложенное в Программу СЭР НАО является комбинацией нескольких основных сценариев развития. Фактически сценарный подход — не что иное, как продолжение имитационного моделирования без применения жестких формализованных методов анализа.

Типовая структура Программы социально-экономического развития региона приведена на рис. 1. Последовательность работ по подготовке Программы приведена на рис.2.

Первый, основополагающий принцип формирования программ социально-экономического развития экстремальных регионов является системный подход и первенство стратегического, долгосрочного аспекта развития.

Рис. 1 Типовая структура «Программы социально-экономического развития региона»

Рис. 2. Последовательность работ по подготовке Программы

Этот принцип был положен в основание разработки Программы СЭР НАО с учетом отдаленных во времени последствий предлагаемых решений. В основу программы положен системный учет ряда основополагающих условий, главные из которых следующие:

1. Экстремальные условия Севера позволяют с высокой степенью эффективности эксплуатировать только отдельные виды уникальных и остродефицитных природных богатств, в том числе пользующихся большим спросом на мировом рынке. В НАО этим требованиям отвечает пока только углеводородное сырье. В перспективе – разнообразные полезные ископаемые. Все остальные отрасли и сферы хозяйства, в силу экстремальности условий жизнедеятельности, заведомо требуют не просто повышенных, а очень высоких затрат, и являются как правило убыточными.
2. На территории округа проживает коренное население – ненцы и коми. Основное их традиционное занятие – оленеводство, рыболовство, охота. Эти малочисленные народности представляют огромную национальную ценность – как этническую и культурную, так и генетическую.
3. Тундра округа пока относительно чиста, отличается хрупким биоценозом и удивительно красива. Она насыщена разнообразной живностью, богатейшими местами гнездования и линьки водоплавающих птиц, обширной системой нагульных озер и рек для ценных пород рыб. Чистая красивая территория с многообразной флорой и фауной – это такое же богатство, как и подземное углеводородное сырье.
4. Сегодняшние высокие мировые цены на нефть резко активизировали деятельность компаний по разработке и созданию необходимой инфраструктуры добычи нефти из Тимано-Печорской провинции. Создан Ненецкий трубопроводный консорциум (далее НТК), представивший концепцию строительства трубопровода длиной 440 км, «рассекающего» округ от мыса Святой Нос через Нарьян-Мар до головной нефтеперекачивающей станции «Урерьяха» и эластично огибающего все заповедные и наиболее уязвимые территории округа.
5. Век активной, наиболее продуктивной фазы нефтедобычи не долог – 15 – 20 - 30 лет. Нефть – это невоспроизводимые ресурсы. И как показывает опыт, после этапа «снятия сливок», наступает естественный затяжной спад, что обусловлено как выработкой месторождений, так и переоценкой (на стадии разведки) потенциальных объемов извлекаемых запасов.

Второй основополагающий принцип формирования программ социально-экономического развития экстремальных регионов - увязка воедино сложнейших разнонаправленных трендов, с одной стороны, требований сохранения изначальной чистоты окружающей среды, сохранения, а во многом и реабилитации национального этноса, а, с другой стороны, необходимости неизбежных антропогенных воздействий нефтегазовой промышленности и удовлетворения потребностей страны в сырьевых ресурсах.

Формирование программы осуществлялось с учетом горького опыта прошлых лет освоения Севера. Стартовые базовые условия для разработки Программы включали следующие:

• темпы сегодняшнего экономического роста НАО являются одними из самых высоких в России;
• наблюдается тенденция сокращения общей численности населения;
• наблюдается рост и заметное оживление местной промышленности;
• в округе, в связи с планируемым резким расширением нефтедобычи и строительством систем транспортирования нефти, складываются качественно новые условия и предпосылки для решения фундаментальных проблем его экономического и социального развития;
• имеются предпосылки для инвестиционного прорыва в части коренной модернизации социальной сферы. Данный тезис правомочен при условии привлечения необходимых инвестиций в комплексное развитие округа;
• территория округа до сих пор мало затронута индустриализацией и является в настоящее время этноэкологическим российским и международным резервом;
• вместе с тем имеется круг сложившихся проблем, накопившихся, главным образом, за счет ошибок и просчетов прошлых лет. Главные из них:
  • удручающее положение со здоровьем населения округа. Ситуация поистине угрожающая – при сохранении нынешних тенденций резерв исторического здоровья коренного населения может быть исчерпан за 2-3 поколения;
  • неудовлетворительный в количественном и качественном отношениях уровень обеспечения населения жильем, а также объектами социальной и инженерной инфраструктуры;
  • разрыв между сложившейся системой и качеством школьного, дошкольного, профессионального образования и потребностями в кадрах как русскоязычного, так и коренного населения.

Долгосрочными стратегическими целями / задачами Программы являются следующие:

• повышение уровня качества жизни населения Округа на основе принципа социальной справедливости;
• Сохранение экологической чистоты территории Округа и его ресурсного природного потенциала;
• обеспечение инвестиционной привлекательности Округа;
• развитие города Нарьян-Мар и других населенных пунктов Округа на основе современной градостроительной концепции;
• решение транспортной проблемы региона (строительство железнодорожной магистрали, строительство современных дорог, долевое инвестирование в современную бездорожную технику, не травмирующую растительный покров тундры);
• восстановление до уровня, соответствующего природной продуктивности территории, традиционных отраслей местного хозяйствования: оленеводства, животноводства, рыболовства, охотничьих промыслов, лесопереработки и т.п.;
• рекультивация земель, выведенных из оборота варварской нефтегазоразведкой;
• комплексное и долгосрочное решение проблемы надежного энергоснабжения региона;
• развитие межрегиональных (Коми, Архангельская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.), а также международных связей, прежде всего по вопросам экстремальной медицины, решения экологических проблем, сохранения и приумножения рыбной продуктивности Печоры;
• возрождение на новом уровне системы образования – прежде всего, дошкольного и школьного. Ведь успех школьного обучения и последующий жизненный успех детей в огромной степени зависят от развития их базовых социальных и творческих способностей в возрасте 3-6 лет. Образование - стратегическая точка роста всей России в наступившем тысячелетии;
• повышение уровня обеспеченности населения культурными благами;
• создание и развитие полноценной среды обитания для коренного населения, включая возрождение традиционных и создание новых видов промысла, сувенирных производств; развитие туризма – элитного, традиционного и, наконец, экстремального.

Основные мероприятия по реализации Программы включают следующие важнейшие направления:

• новую налогово-бюджетную, инвестиционную, денежно-кредитную, социально-экономическую политику;
• развитие электроэнергетики и энергосбережения;
• развитие нефтегазового комплекса, в том числе развитие нефтедобычи, переработки углеводородного сырья, а также добычу и транспортировку газа, воспроизводство минерально-сырьевой базы углеводородного сырья, использование природного газа, газификацию населенных пунктов округа, транспортировку газа до местных потребителей, а также развитие нефтехимической промышленности;
• новую концепцию решения транспортных проблем округа;
• промышленную политику, включающую оздоровление предприятий, привлечение инвестиций в сферу производства и стратегическое развитие производств;
• коренную модернизацию инфраструктуры населенных пунктов с созданием новой градостроительной политики;
• развитие оленеводства;
• развитие агропромышленного комплекса, включая социальное развитие села;
• развитие малого предпринимательства;
• развитие социальной сферы, в том числе развитие научно-образовательного комплекса, поддержку прикладной науки, развитие системы образования и реформирование здравоохранения;
• программу развития здравоохранения и образования;
• развитие инфраструктуры коммуникаций, информатизация;
• развитие стабильной банковской и страховой систем;
• развитие жилищного строительства и системы коммунально-бытовых услуг;
• развитие системы социальных услуг;
• охрану правопорядка. Общественную и личную безопасность граждан;
• новую экологическую политику, в том числе выработку системы оценки экологических рисков и их компенсации, развитие системы контроля за состоянием среды обитания, противодействие процессам деградации природной среды, экологический мониторинг, защиту уникальных (эконесущих) природных объектов и образований, актуальные задачи защиты окружающей среды;
• социально-политическое развитие общества, в том числе обеспечение нормального функционирования институтов гражданского общества, национально-этническое развитие, поддержка традиционных религиозных конфессий;
• сохранение и развитие культурной среды, в том числе сохранение архитектурного облика городов округа, развитие музеев, театров и библиотек, развитие культурных контактов и обменов, развитие туристического бизнеса, развитие художественного образования.

С учетом указанных основных обстоятельств, в рамках Программы СЭР НАО была сделана попытка определить, каким станет Округ на стадии завершения или после завершения активной нефтедобычи на его территории. Другими словами, детально проработана проблема создания и эффективного использования т. н. «воспроизводимых ресурсов», которые должны стать основой развития Округа после завершения активной фазы нефтедобычи.

Следует отметить, что проект НТК – сооружение нефтепровода «Восток-Запад» через всю территорию округа - представляет собой уникальную возможность для фундаментальной перестройки всей инфраструктуры округа. С учетом последних градостроительных достижений трубопровод предполагает строительство вдоль него современной автотранспортной магистрали с системой т.н. рокадных автодорог на юг и север территории округа для связи с населенными пунктами муниципальных образований.

Также планируется прокладка современных систем связи, прежде всего оптоволоконных. Предусматривается строительство вдоль трассы ретрансляторов и узлов связи, способных полностью и наиболее экономичным образом обеспечить территориально рассредоточенное население округа современными услугами телекоммуникаций. Это, в свою очередь, позволит осуществить ряд крупных проектов – информационных, инновационных, образовательных и др.

Таким образом, только целенаправленное и системное сотрудничество всех участников освоения нефтегазовых ресурсов провинции, четко представляющих, что должен представлять округ в дальнейшем, позволит добиться конечных базовых целей, какими бы сложными они сейчас ни выглядели. Задачи, о решении которых 10 лет назад можно было только мечтать, сейчас можно реально ставить и решать. Доказательством тому служит бесспорный факт: только за последние два года, в связи с началом развертывания работ по нефтедобыче, округ резко пошел вверх по всем базовым показателям.

Реализация Программы СЭР НАО должна обеспечить:

• условия для максимизации доходов бюджета,
• повышение обеспеченности доходной части бюджета, что позволит во все возрастающей степени решать социальные и другие задачи, предусмотренные расходной частью бюджета округа,
• решение социально-экономических задач, стоящие перед Округом, наиболее полное использование материальных, трудовых и интеллектуальных ресурсов.

1. Безопасные стратегии социально-экономического развития северных округов. Коврига С.В., Максимов В.И. Институт проблем управления РАН, 2000 г.
2. Программные положения социально-экономического развития Ненецкого автономного округа. Р.В. Гурьев, В.Д. Шапиро. Журнал Нефть, газ, строительство, сентябрь 2001.