Налоговые органы выбирают легкий путь
Янкелев О., 01 октября 2001
Первое полугодие текущего года принесло значительный рост объемов возмещения НДС. По данным МНС, эта величина составила 95,1 млрд руб. (31,8% от всех поступлений по НДС), что в 4,2 раза больше по сравнению с тем же периодом прошлого года. Объем заявок вырос за то же время в 1,8 раза. Такая ситуация не может устроить ни правительство, ни налоговиков, вынужденных вместо сбора налогов возвращать деньги налогоплательщикам.
Сложившаяся ситуация действительно не может не вызывать опасений: добросовестные налогоплательщики несут потери, потому что введенная Налоговым кодексом льгота по НДС не всегда работает и реализация права на эту льготу требует у налогоплательщика значительной траты времени и сил. Одновременно существует незаконный, но высокорентабельный бизнес – возмещение несуществующего входящего НДС. И сколь бы суровы ни были требования налоговых органов к экспортерам, избежать таким образом мошенничества с возмещением налога вряд ли удастся – ужесточение требований ведет лишь к тому, что относительные стимулы к мошенничеству, наоборот, возрастают и, как следствие, доля фиктивного НДС в общем объеме возмещения также растет.
Для борьбы с этим злом МНС и Минфин решили использовать традиционный метод, т.е. пойти по пути наименьшего сопротивления. Вместо того чтобы устранить источник налоговых преступлений, предлагается удлинить время проверки обоснованности заявок на возмещение с нынешних трех налоговых периодов до шести. Московское управление ФСНП готово пойти еще дальше и относить НДС при экспорте на себестоимость. И, как обычно, наиболее радикальный способ решения проблемы предлагается Счетной палатой, эксперты которой и вовсе предлагают не возмещать налог ни в каком виде. Очевидно, что данные предложения не вызвали энтузиазма у экспортеров. Такие меры, с одной стороны, свидетельствуют о беспомощности надзорных органов перед задачей искоренения мошенничества в этой сфере, а с другой - о готовности изображать эту беспомощность сколь угодно долго, лишь бы получить у налогоплательщика бесплатный кредит.
Прежде чем анализировать возможные последствия этих мер для экспортеров и государства, обратимся к истории вопроса.
Нынешнему кризису во взаимоотношениях экспортеров и налоговых органов предшествует почти шестилетняя история взаимных обид. Первопричиной разногласий явилось отсутствие прописанной в законе "О налоге на добавленную стоимость" четкой процедуры возмещения НДС при экспорте товаров или услуг: закон лишь вводил льготу по НДС (в соответствии с законом экспортируемые товары и услуги не должны были облагаться НДС). Иными словами, предусматривалось только основание для применения этой льготы, оставляя без внимания процедуры возврата НДС налогоплательщику. Пробелы в законодательстве были традиционно заполнены инструкциями, письмами и телеграммами МНС и Минфина. При этом порядок возмещения НДС постоянно менялся в сторону ужесточения.
Сначала экспортеры имели право подтверждать льготу, предъявляя лишь некоторые документы, подтверждающие, что товар (работы, услуги) реализован не на территории России, однако после ноября 1995 г. предъявление определенного перечня документов стало обязательным. В 1996 г. последовало очередное ужесточение требований налоговых органов – теперь для возмещения НДС требовалось подтвердить факт экспорта грузовой таможенной декларацией с отметкой пограничного таможенного пункта. Этот шаг, по словам налоговиков, стал ответом на участившиеся случаи, когда экспортер предоставлял налоговому ведомству все необходимые документы, а товар тем не менее реализовывался на внутреннем рынке.
Данная мера вряд ли могла устранить этот способ мошенничества, который, очевидно, был связан с деятельностью внутренних таможенных пунктов. Одновременно в инструкцию было введено требование о том, что если экспортер не подтвердил в течение 180 дней с момента отгрузки товара факт его экспорта, то он не имел права претендовать на возмещение, впрочем, как и в том случае, когда отсутствовал хотя бы один документ из перечня.
В настоящий момент возмещение НДС по экспортируемым товарам происходит в соответствии со второй частью НК, где нашли отражение большинство ранее выпущенных инструкций МНС. Но хотя основные требования к экспортеру прописаны в НК, существует ряд требований налоговых органов, способных стать сюрпризом для экспортера в тот момент, когда он уже собрал все требуемые для возмещения НДС документы. Например, может "всплыть", что производитель-экспортер не вел раздельный учет затрат по экспортируемой и неэкспортируемой продукции или реализация товаров на экспорт происходила по цене не выше себестоимости. Наряду с этими достаточно традиционными требованиями налоговая служба в каждом конкретном регионе "борется с возмещением НДС", используя все более и более изощренные требования к предприятиям-экспортерам. Особенно часто с этим сталкиваются малые и средние компании с небольшим или нерегулярным потоком экспорта.
О том, насколько прошлые и предлагаемые меры борьбы с мошенничеством в этой сфере адекватны, можно судить на примере нескольких схем, применяемых обычно мошенниками:
представление в налоговые органы фальсифицированных документов, подтверждающих реализацию товара на экспорт, – одна из самых криминальных схем, т.к. требует участия представителей таможенного ведомства;
под одну реальную экспортную отправку товара через комиссионера предъявляются документы на возмещение одних и тех же сумм входного НДС из бюджета нескольким комитентам;
создаются фирмы-однодневки для проведения разовых сделок на крупные суммы возмещения входного НДС.
Очевидно, что первые две схемы не могут быть реализованы без участия сотрудников контролирующих организаций, третья же связана с широким распространением фирм-однодневок, которые вовлечены во множество налоговых схем и не являются чем-то уникальным, использующимся лишь для махинаций с возмещением НДС. Поэтому устранение этих и других схем не может быть осуществлено лишь путем ужесточения процедуры возмещения налога. Значительное же усложнение не только не приводит к решению поставленной задачи, но и ставит вне закона добросовестных налогоплательщиков, побуждая их использовать "платные услуги" чиновников для ускорения процесса принятия решения о возмещении НДС.
Предлагаемые госорганами меры и их возможные последствия
Предложение первого замминистра финансов С. Шаталова об увеличении сроков проверки обоснованности заявлений о возмещении НДС является чисто фискальной мерой, не имеющей ничего общего с борьбой с мошенничеством при возмещении НДС. И сейчас, когда инструкция отводит на возмещение только три налоговых периода, проверка часто значительно растягивается. Незначительные ошибки в документах, вызванные, к примеру, неаккуратностью в составлении документов покупателем-нерезидентом, позволяют не выносить решения по заявлению в течение года и более. Параллельно МНС и ФСНП проводят массу налоговых проверок как самого экспортера, так и его поставщиков, значительно затрудняя их текущую деятельность. Удлинение сроков принятия решения почти никогда не приводит к выдвижению санкций в отношении налоговых органов.
Очевидно, что в результате реализации планируемых мер пострадают прежде всего средние и мелкие экспортеры. Крупные компании, во-первых, всегда имеют возможность договориться с налоговыми органами о сокращении сроков принятия решения и, во-вторых, часто имеют значительные налоговые недоимки, в счет которых может быть зачтено возмещение по НДС.
Инициатива ФСНП включает в себя не только отнесение НДС по экспортируемым товарам на себестоимость, но и снижение ставки НДС до 13-15%. Это предложение имеет один плюс, но он лишь косвенно связан с экспортными операциями (общее снижение налогового бремени). Однако минусы подобного шага очевидны: снижение конкурентоспособности экспортируемых товаров, сокращение нормы прибыли экспортеров, возможный дефицит оборотных средств, а в результате - падение инвестиционной привлекательности компаний. Особенно это может сильно сказаться вкупе с отменой инвестиционной льготы по налогу на прибыль.
Предложение Счетной палаты не возмещать налог ни в каком виде сулит еще большие негативные последствия для экспортеров, т.к. в этом случае величина чистой прибыли будет просто сокращаться на величину входящего НДС.
Меры, способные реально изменить ситуацию в сфере возврата НДС
Для того чтобы реально улучшить положение дел с возмещением НДС (снизить количество заявок со стороны мошенников, создать условия, при которых МНС, ФСНП и правоохранительные органы выбирали бы не самый легкий, а наиболее эффективный способ борьбы с налоговыми преступлениями, снизить трансакционные издержки экспортеров), необходимо сделать по крайней мере три реальных шага.
Во-первых, необходимо модернизировать инфраструктуру таможенных постов на границах со странами СНГ, поскольку ситуация может усугубиться в связи с тем, что с 1 июля 2001 г. НДС возмещается по экспорту в страны СНГ, контроль за которым развит в России значительно слабее.
Во-вторых, значительно упростить порядок возмещения НДС, сократив при этом количество требуемых документов, в том числе предоставляемых покупателем продукции. Это снизит трансакционные издержки компаний-экспортеров за счет экономии на "представительских расходах", издержках, связанных с подготовкой всех требуемых налоговыми органами документов, на услуги юристов или консультантов в случае возникновения споров с налоговой службой.
В-третьих, введение санкций в отношении налоговых органов, затягивающих процедуру возмещения налога. Это заставит налоговые органы выявлять преступления в своей среде и бороться с корнем проблемы – существованием фирм-однодневок. О пользе санкций говорит то, что их наличие на втором этапе возмещения НДС (выплата через систему казначейства) приводит к тому, что государство исполняет свои обязательства своевременно. К сожалению, следует отметить, что вероятность реализации подобной меры очень мала: правительство вряд ли согласится пойти на шаг, который может значительно связать его руки при решении краткосрочных фискальных задач.
Институт финансовых исследований
[ публикации | подшивки | налоговая система ]
