Субсидиарная ловушка
Крейндель В., ИФС, 28.11.01
Проведение промышленной политики многими признается одной из обязательных функций государства. С ее помощью устраняются такие ”сбои рынка” (market failures), как неэффективный уровень производства общественных благ и внешних эффектов. В экономически развитых странах промышленная политика базируется в основном на реализации приоритетных целей через таможенные и фискальные механизмы, в том числе путем предоставления частному сектору дополнительных ресурсов в различных формах (основной служат субсидии). В России проведение промышленной политики затруднено вследствие сохраняющихся диспропорций в экономике, а также слабости институтов государства и рынка.
Достаточно часто можно слышать рассуждения руководителей различных предприятий о том, что если бы государство предоставило им субсидии (как варианты - предоставило налоговые льготы, приняло на баланс социальные активы и др.), то они бы обеспечили рост производства, выпуск конкурентоспособной продукции и т.д. Конечно, такие предложения поступают и напрямую в органы государственной власти. Мотивы, приводящиеся для таких запросов, практически одинаковы во всем мире: сохранение и развитие научно-производственного потенциала, поддержание занятости и достижение эффекта масштаба, а также повышение конкуренции на рынке. Ярким примером проекта, объединяющего все доводы в пользу предоставления субсидий, стало формирование в 1970 г. концерна Airbus.
Наиболее явный способ поддержки подобных мероприятий - финансирование отдельной строкой в бюджете. Однако этот вариант сопряжен с большими сложностями: чем более открыто предполагается осуществлять финансирование проекта, тем больше найдется "желающих" оспорить направление средств на данную статью – у каждой подгруппы внутри законодательной власти (например, у депутатского объединения) существуют и альтернативные цели. Так, в Бюджетный комитет, по свидетельству его зампреда М. Задорнова, поступило от 5 до 10 тыс. поправок к третьему чтению проекта бюджета; большая часть из них касается увеличения финансирования тех или иных бюджетных инвестиций. В таких условиях успех голосования может зависеть от применения практики “логроллинга” (иначе говоря, обмена голосами), когда по договоренности проекты различных групп получают взаимную поддержку. Другой вариант – включение проекта в пакетное соглашение (оформленное, например, в виде целевой программы); шансы быть принятым парламентом у такого проекта заметно повышаются. Таким образом происходит “интернализация” процесса обмена голосами.
Что привносят субсидии в бюджетный процесс? Первое - создаются неверные стимулы для большинства предприятий - как правило, субсидию получает не самая эффективная компания, а та, которая располагает наибольшими лоббистскими возможностями. Второе - происходит своеобразный негативный отбор: доступ к более дешевому капиталу и заемным средствам облегчен для тех фирм, которые тратили бoльшие ресурсы не на производственную деятельность, а на отстаивание собственных интересов во властных структурах. Следовательно, для прочих компаний ресурсы становятся относительно дороже.
Помимо того, существует опасение, что субсидию получат фирмы и без того достаточно большие и успешные. Например, это происходит в США: “большая тройка” автомобилестроителей, авиастроительная корпорация Boeing долгое время возглавляли списки получателей субсидий на исследовательскую деятельность и экспорт. После событий 11 сентября власти США стали в огромных размерах оказывать помощь предприятиям разных секторов – и опять среди получателей преобладают крупные компании, такие, как American Airlines и Amtrak. То же самое наблюдается и в России – характерен пример АвтоВАЗа, получавшего возможность списания долгов перед бюджетом и другие косвенные субсидии, пожалуй, чаще, чем любая другая компания.
Наконец, государство неспособно отбирать проекты для предоставления субсидий, вследствие чего ресурсы могут распределяться неэффективно. Это происходит уже хотя бы потому, что в государственных органах нет специалистов по тому широкому спектру областей, на которые может распространяться режим предоставления субсидий. Даже если рассмотреть наименее противоречивую область стимулирования – государственные вложения в НИОКР –сделать адекватный вывод о перспективности какого-либо продукта (технологии) не представляется возможным в силу отсутствия надлежащей квалификации и опыта. В то же время рынок экспертных услуг сравнительно неразвит, поэтому возможности проверки адекватности проекта ограничены. Кроме того, в отличие от случая частного блага (когда адекватным критерием эффективности служит прибыль), для общественных благ аналогичного показателя не существует, поскольку чисто коммерческая прибыльность таких проектов не значима по сравнению с другими видами отдачи.
Все эти ограничения формируют так называемую “субсидиарную ловушку”: государство вынуждено проводить промышленную политику как бы с завязанными глазами, не имея возможности определить с должной степенью достоверности, во что стоит вкладывать средства, а что бесперспективно.
Вообще механизм субсидий в традиционных для рыночной экономики формах в России неразвит: объемы финансирования перспективных проектов малы. С другой стороны, невелики также и суммы, напрямую выделяемые на проведение политики поддержки занятости. Наиболее масштабные проекты в этой области финансировались за счет средств международных финансовых организаций (например, частичная реструктуризация угольной промышленности была проведена при кредитной поддержке Всемирного банка).
Зато на протяжении 90-х годов субсидии активно выдавались в скрытой форме. Согласно распространенной точке зрения (в целом правильно, на наш взгляд, отражающей ситуацию), через механизмы бартера, неплатежей и субсидированных цен (в первую очередь тарифов естественных монополий) значительная часть российских предприятий оставалась “на плаву”, даже производя в течение ряда лет “отрицательную добавленную стоимость”, вместо того чтобы подвергнуться процедуре банкротства, перестать потреблять ресурсы, которые могли быть израсходованы более эффективным образом. Занятость продолжала оставаться высокой, продукция выпускалась в условиях заниженного тарифа на потребляемое сырье. Государство предоставляло косвенные субсидии через наращивание кредиторской задолженности предприятия перед бюджетом. В условиях, когда фактически не использовались такие элементарные меры, как ужесточение межбюджетных ограничений, активизация работы по банкротству неэффективных предприятий и др., любые действия государства вели лишь к углублению деформаций структуры экономики. Так, ограничения на рост тарифов на энергоресурсы, сохраняющиеся и по сей день, служат самой главной причиной выживания большого числа неэффективных предприятий.
Описанную ситуацию также можно назвать ловушкой: государство не может проводить нормальную промышленную политику в условиях существования скрытого субсидирования из-за недостатка ресурсов.
В сложившейся ситуации власти должны предпринимать меры структурной политики, ведущие к решению проблемы скрытого субсидирования. На начальном этапе новой волны реформ (с 2000 г.) предполагалось, что это будет сделано в рамках модернизации экономики, реформы естественных монополий, тарифной системы и ЖКХ. Однако все эти процессы идут крайне медленно. В первую очередь это касается изменения тарифов на продукцию естественных монополий. Здесь у правительства связаны руки, оно не может резко поднять тариф, как того требует логика структурных реформ, по двум причинам: во-первых, это практически мгновенная потеря конкурентоспособности на мировых рынках в силу повышения издержек, во-вторых, рост тарифов подстегнет инфляцию, что негативно скажется на положении населения и общеэкономической обстановке.
Компенсировать влияние первого фактора – дело самих предприятий, с инфляцией же государство может бороться за счет ужесточения денежной политики. Однако это вариант непопулярен во властных кругах, т.к. ведет к укреплению курса рубля, что опять-таки приводит к потере конкурентоспособности. Таким образом, долгосрочная структурная политика раз за разом оказывается заложницей краткосрочных интересов по поддержанию status quo в виде сохраняющегося роста экономики и относительно невысокой инфляции.
Какого развития событий в таком случае стоит ожидать в ближайшем будущем? Фактически у государства сейчас нет возможностей по сравнительно быстрому устранению скрытого субсидирования. Оно в большей степени связано с функционированием местных и региональных бюджетов и зачастую находится вне досягаемости регулирующих действий федерального центра. Нет оснований и для перехода к прямому субсидированию из-за отсутствия действенных механизмов определения его эффективности. Таким образом, у государства есть лишь один верный выход – быстрее дебюрократизировать экономику и максимально облегчить выход на рынок новым предприятиям, приводить юридическую практику в соответствие с существующим законодательством и ликвидировать барьеры на пути конкуренции, в том числе и иностранной (через вступление в ВТО). Это позволит облегчить создание новых предприятий, новых рабочих мест и удалить с рынка неэффективные фирмы без тяжелых последствий для ситуации в области трудовых отношений.
Источник материала: ИФС
Читайте также: