Think Tanks: что это такое?
Ковалишин Е., 10 октября 2001
Ни для кого не секрет, что государственная политика - вещь сложная. С одной стороны, эта сложность обусловлена объективными факторами: экономика, политика, социальные отношения в современном мире настолько тесно переплетены, что принятие любых решений, например в области экономики, неизбежно скажется в том или ином виде на политических и социальных отношениях внутри страны и за ее пределами. Характер и количество таких взаимосвязей предполагают, что для эффективного управления страной в первую очередь необходимы квалифицированные аналитические кадры с достаточным количеством знаний, навыков и опытом решения насущных проблем.
С другой стороны, государство - крупнейший участник любых экономических или политических отношений. Государственные контракты во всем мире являются одним из наиболее важных источников финансирования для бизнеса, не говоря уже о том, что госполитика в конечном счете определяет условия существования того же бизнеса и населения в целом. В этой связи принятие решений на государственном уровне всегда оказывается под давлением различных лоббистских групп, преследующих свои интересы. В развитых странах для этих целей бизнес широко создает различные ассоциации и союзы. Например, в Вашингтоне вокруг зданий федеральных органов власти располагаются особняки, принадлежащие многочисленным ассоциациям и советам производителей, основная цель работы которых - непосредственное влияние на государственную политику.
Проблема в том, что такие группы влияния защищают прежде всего свои узкие интересы, далеко не всегда совпадающие с интересами общества в целом, у которого, как правило, нет подобной лоббистской структуры. Все это обуславливает субъективную сложность реализации госполитики, когда эффективное решение должно исходить из общественных интересов, несмотря на противодействие большого числа хорошо организованных влиятельных ассоциаций, представляющих незначительную часть населения.
В этой связи закономерен вопрос: возможна ли в таких условиях эффективная с точки зрения общественного благосостояния государственная политика? И если да, то с помощью каких институтов это можно сделать?
"Хранилища мысли"
На самом деле, ответы на эти вопросы могут быть различными в зависимости от рассматриваемой страны, причем даже для развитых государств, политика которых наиболее эффективна. Ниже мы более подробно рассмотрим опыт США, где в силу целого ряда причин реализация государственной политики проходит при непосредственном участии независимых аналитических центров - т.н. think tanks (ТТ).
Становление независимых аналитических центров происходило на фоне нескольких объективных процессов. Исторически, когда властям было необходимо получить квалифицированный совет по тому или иному аспекту госполитики, они в первую очередь обращались к академическому сообществу. Университеты, обладающие колоссальным аналитическим потенциалом, нередко готовили свои предложения и рекомендации в отношении насущных проблем, стоящих перед государством.
Со временем в силу объективных причин (в т.ч. из-за процессов глобализации) проблемы госполитики становились все более сложными и требовали все более значительных интеллектуальных ресурсов на решение текущих задач. В то же время академические круги, традиционно в большей степени занимающиеся продвижением человеческой мысли в глобальном масштабе, нежели решением конкретных задач, стали отдаляться от лиц, принимающих конкретные политические и экономические решения. Даже язык современных экономистов и социологов в последнее время стал настолько специфичен, что зачастую "непосвященному" сложно разобраться в сути обсуждаемых вопросов.
Параллельно с этим усиливалась роль разнообразных отраслевых объединений и союзов, постепенно превращавшихся в мощные центры влияния на государственную политику, которым также требовались аналитические ресурсы для более строгого и убедительного обоснования своих предложений во властных структурах.
Наконец, еще одним объективным процессом, наблюдавшимся в США в последние десятилетия, стал быстрый рост благосостояния населения: появление очень богатых людей и компаний, готовых в рамках благотворительности оказывать финансовую поддержку организациям, занимающимся исследованием насущных вопросов с точки зрения общества в целом.
В результате этих процессов в 1970-х годах в США стали один за другим появляться независимые аналитические центры, формально призванные защищать интересы общества при формировании государственной политики в противовес лоббистским усилиям различных групп влияния.
Строго говоря, подобные центры время от времени появлялись и раньше: например, известные и влиятельные сегодня организации - такие, как Brookings Institution и Carnegie Endowment for International Peace, - были основаны еще в начале XX века. Однако реальное влияние таких институтов на выработку государственной политики стало наиболее заметным именно с 70-х годов.
Собственно сами по себе независимые аналитические центры достаточно неоднородны. Они отличаются и размерами, и основным направлением своей деятельности, и внутренней структурой. Общим для всех ТТ является их ориентация на анализ насущных проблем госполитики в отличие от академических научных структур, занимающихся менее привязанными к текущему моменту вещами. Аналитические центры фактически работают на стыке политики, академических исследований и масс-медиа. В число сотрудников центров входят и теоретики, зачастую имеющие ученые степени по соответствующим направлениям, и практики - бывшие чиновники достаточно высокого ранга, включая министров, глав центральных банков и т.п. (в свою очередь, привлечение сотрудников аналитических центров на работу во властные структуры также является обычной практикой). Большое внимание уделяется распространению результатов исследований среди широкого круга общественности.
Основная деятельность и каналы влияния
Сегодня в США насчитывается около двух десятков влиятельных аналитических центров, в которых в среднем работает около 30-60 аналитиков и примерно вдвое больше обеспечивающего персонала, включая отделы по продвижению результатов исследований во властные структуры и СМИ, службы по поиску источников финансирования и т.п. Сами аналитики занимаются достаточно широким кругом проблем - от вопросов внешней политики и обороны до проблем экономики и "буквы закона".
Большинство ТТ имеют четко выраженную политическую или идейную ориентацию. Например, Heritage Foundation пропагандирует консервативные взгляды, близкие республиканской партии: снижение налогов, сильная оборона. Идеология Brookings Institution, напротив, близка к позиции демократов. Среди независимых аналитических центров существуют и свои радикалы: например, Cato Institute пропагандирует ультралиберальные взгляды в духе классической политэкономии Адама Смита - практически полное невмешательство государства в экономику и абсолютная вера в эффективность рынка.
Есть среди ТТ и ярко выраженная профессиональная специализация. Urban Institute, как следует из названия, занимается проблемами урбанизации и различными социальными вопросами (в Москве довольно успешно действует его аффилированная структура - Институт экономики города). Institute for International Economics изучает исключительно проблемы международной экономики, а Institute of International Finance, созданный крупнейшими мировыми банками и корпорациями, специализируется на проблемах международных финансов и банковского регулирования.
Механизмы определения целей и задач в независимых аналитических центрах могут также различаться в зависимости от конкретной организации. Например, Carnegie Endowment характеризуется большой степенью свободы исследователей в своей деятельности. Даже процесс найма в этой организации строится по принципу "главное, чтобы человек был хороший" - каждый приходящий туда эксперт продолжает заниматься интересующей его тематикой. Напротив, в Urban Institute, где значительная часть активности приходится на работу в рамках правительственных контрактов по оценке социальных проектов, деятельность более централизованна.
Как уже отмечалось, одним из ключевых элементов, объединяющим все аналитические центры, является влияние на проводимую государственную политику, а в некоторых случаях - и на политику наднациональных структур типа МВФ или Базельского комитета по банковскому регулированию. В той или иной степени все ведущие ТТ используют следующие каналы влияния:
личные контакты (ланчи, презентации и т.п., организуемые по инициативе ТТ);
официальные контакты (участие в парламентских слушаниях в качестве приглашенных экспертов);
распространение среди ключевых лиц небольших эссе (1-3 страницы) по насущным вопросам с конкретными рекомендациями (т.н. policy briefs); подобные эссе, как правило, распространяются вместе с более полным отчетом по данному исследованию, который предназначается прежде всего для аппарата и советников официального лица;
распространение справочников для парламентариев, содержащих краткое описание и рекомендации практически по всем ключевым аспектам госполитики (это издание делается в расчете на очередной срок пребывания в парламенте и переиздается после очередных выборов);
средства массовой информации (регулярная публикация статей по насущным вопросам госполитики в центральных газетах, выступления на телевидении, интервью и т.п.);
публикация книг и статей в научных академических изданиях;
организация научных конференций, куда приглашаются как представители академических кругов, так и лица, отвечающие за выработку и реализацию государственной политики.
Об интенсивности работы по продвижению результатов исследований говорит тот факт, что число людей, отвечающих за эту работу, как минимум сопоставимо с числом исследователей, готовящих соответствующие рекомендации. По статистике в среднем каждый эксперт ведущего аналитического центра цитируется на страницах периодических изданий раз в два месяца, в отдельных случаях наиболее известных аналитиков в прессе упоминают едва ли не каждую неделю. Помимо этого, крупные аналитические центры, такие, как Brookings и Heritage, в среднем каждый месяц выступают на слушаниях в Конгрессе США. Несколько реже (примерно раз в полтора месяца) там выступают эксперты American Enterprise Institute, Institute for International Economics, Cato Institute и других ТТ.
Каналы финансирования
В принципе абсолютное большинство аналитических центров старается привлекать финансирование из нескольких источников, что, с одной стороны, увеличивает общий объем финансирования, а с другой - повышает его стабильность. В зависимости от идеологии центра может наблюдаться явное предпочтение тому или иному способу финансирования. Среди основных источников можно выделить:
единовременные благотворительные пожертвования;
регулярные благотворительные пожертвования;
гранты фондов;
государственные или частные контракты;
подписка на аналитические материалы;
продажа собственных изданий (книг, журналов и т.п.);
Для большинства аналитических центров ключевым источником финансирования являются единовременные пожертвования (т.н. endowments), которые обычно представляют собой несколько миллионов долларов и, как правило, составляют "первоначальный капитал" для ТТ. Например, в 1910 г. был образован Carnegie Endowment for International Peace. А. Карнеги пожертвовал 10 млн долл. на создание этой организации, изначально призванной способствовать прекращению войн на планете и установлению всеобщего мира. В дальнейшем бюджет аналитических центров в заметной степени формируется за счет доходов от инвестирования первоначального пожертвования.
Не менее важным источником финансирования выступают регулярные пожертвования частных лиц и корпораций. Такие пожертвования варьируются от нескольких десятков до сотен тысяч долларов в год. Например, Heritage Foundation в 2000 г. получил таким способом в общей сложности более 16 млн долл. (почти 60% годового бюджета).
Гранты различных благотворительных фондов - еще один заметный источник существования ТТ. В том же Heritage на долю фондов приходится около четверти бюджета - порядка 6,5 млн долл. по итогам 2000 г.
Огромным преимуществом как единовременных, так и регулярных пожертвований для аналитических центров является относительная свобода в использовании полученных средств в отличие от грантов благотворительных фондов, выделяющих деньги под конкретный проект. В то же время для привлечения лиц, готовых пожертвовать свои деньги на нужды какого-либо ТТ, последнему необходимо пропагандировать соответствующую идеологию, совпадающую со взглядами спонсоров. Это, в свою очередь, накладывает определенные ограничения на объективность и независимость позиции ТТ. Хотя, если искренне верить в то, что существует единственно верная идеологическая платформа, подобные проблемы для аналитического центра могут быть не столь критичны.
Следующий источник финансирования - государственные и частные контракты - характерен лишь для небольшого круга аналитических центров, основной характеристикой которых по идее должна быть независимость и объективность проводимых исследований. Тем не менее для организаций, практикующих контрактные отношения, такой источник дохода может составлять заметную часть бюджета (так, около 40% доходов Urban Institute приходится на правительственные контракты по оценке различных социальных проектов).
С одной стороны, работа в рамках правительственного контракта позволяет получать доступ к закрытой или труднодоступной информации, более эффективно влиять на выработку государственной политики. С другой стороны, заказчик, как правило, выставляет определенные ограничения по распространению результатов исследования широкой общественности, что опять-таки вступает в конфликт с основной идеей создания независимых аналитических центров как "рупора общественности".
На практике такие противоречия разрешаются путем взаимной договоренности. Например, ТТ обязуется заранее известить о предстоящем обнародовании тех или иных результатов своего заказчика, чтобы у него было достаточно времени подготовиться к ответу на вероятные "сложные" вопросы.
Еще один источник поступлений для ТТ - продажа подписки на свои материалы. Следует оговориться, что материалы большинства аналитических центров распространяются в свободном доступе (например, через Интернет). Зачастую подписка означает лишь регулярную прямую рассылку материалов, приглашение на различные мероприятия и т.п. Однако в отдельных случаях подписка является основным способом распространения аналитики.
Например, такая практика характерна для Institute of International Finance (IIF) - ассоциации трех сотен крупнейших мировых банков и корпораций, созданной для проведения аналитических исследований в интересах своих членов, а также для выражения и продвижения общих интересов своих членов в правительственных и наднациональных органах (в первую очередь - в Базельском комитете). Основной источник финансирования IIF - ежегодные взносы постоянных членов, поэтому в обмен на регулярное финансирование IIF вынужден жертвовать "чистотой дела" ТТ, выражая интересы своих подписчиков.
Наконец, последним, как по счету, так и по значению, источником финансирования ТТ является доход от издания собственных книг и других публикаций. В силу того что независимые аналитические центры как таковые призваны служить всему обществу, результаты их работы должны быть доступны общественности, и, следовательно, издательская деятельность как источник дохода не может быть основной. В среднем доход от продажи книг и журналов составляет лишь несколько процентов бюджета организации.
Перспективы аналитических центров в России
В России процесс становления аналитических центров пока находится в начальной стадии. Несмотря на это, уже сегодня можно назвать полтора десятка достаточно известных (по крайней мере, в Москве) организаций, деятельность которых в той или иной степени соответствует описанию американских ТТ. Эти организации проводят исследования по насущным экономическим и политическим проблемам, с которыми сталкивается российское правительство, дают реальные рекомендации властям, популяризируют свою точку зрения с помощью средств массовой информации и т.д.
Основная характеристика ТТ, которой большинство российских аналитических центров пока не очень соответствует, - это независимость исследований. В основном аналитические центры в России создавались как аффилированные структуры промышленных, банковских или политических объединений, и зачастую их исследования отражали и отражают соответствующие идеологические позиции и интересы. Такая ситуация во многом обусловлена жесткими реалиями развивающейся (или, если угодно, переходной) экономики. В России найдется немного людей, готовых жертвовать деньги на исследования, выигрыш от которых будет заметен лишь в долгосрочной перспективе.
В принципе любой аналитический центр в своей деятельности сталкивается с четырьмя важными альтернативами:
быть полностью обособленным или аффилированным;
иметь постоянный персонал исследователей или привлекать экспертов на временной основе;
иметь четкую единую позицию в организации по основным вопросам или исходить из того, что каждый исследователь имеет право на собственную точку зрения;
иметь ярко выраженную партийную ориентацию или быть "беспартийным".
Теоретически каждая из перечисленных альтернатив имеет свои плюсы и минусы, многие из которых обсуждались нами выше. Между тем в России свободный выбор этих альтернатив оказывается в значительной мере ограничен. По свидетельству зарубежных экспертов, активная деятельность иностранных благотворительных фондов в России будет сохраняться еще не более 3-5 лет. В Восточной Европе финансовая поддержка фондов уже заметно сократилась. А финансовые проблемы, в свою очередь, автоматически предопределяют выбор между полной обособленностью и аффилированностью в пользу последней. Нехватка квалифицированных экспертов (сохраняющаяся и по сей день, несмотря на позитивные сдвиги, наблюдавшиеся в этой области в последние годы) также не позволяет рассчитывать на эффективное использование временного персонала, отдавая преимущество в пользу постоянного штата.
Наличие проблем с независимостью само по себе не означает отсутствия перспектив полноценных ТТ в России. По большому счету, проблемы с полной независимостью таких структур существуют даже в Америке. Более того, положительный опыт деятельности аналитических центров в США позволяет рассчитывать на то, что подобные структуры будут востребованы и в России, тем более что качество проводимых сегодня исследований достаточно высоко. Как известно, в современной экономике спрос порождает предложение, поэтому есть надежда, что со временем идеи общественного блага и защиты интересов общества получат должную финансовую поддержку, а российские аналитические центры будут с полным правом называться think tanks - "хранилищами мысли".
Институт финансовых исследований
[ публикации | подшивки | прочие темы ]
